Introduction
Institué en 2011 suite à une inscription dans la Constitution française en 2008, le Défenseur des droits est le fruit d'une réflexion approfondie sur la modernisation des institutions démocratiques. Cette institution, qui remplace le Médiateur de la République, la Haute autorité de lutte contre les discriminations, le Défenseur des enfants et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, se distingue par des prérogatives renforcées. L'année prochaine marquera le dixième anniversaire de cette institution.
Genèse et Évolution du Concept d'Ombudsman
L'Origine Scandinave et l'Expansion Européenne
Le terme « ombudsman » trouve ses racines en Suède, signifiant littéralement « porte-parole des griefs ». Institutionnellement, il désigne un médiateur externe dont le rôle est de résoudre les différends. Le premier ombudsman fut le Justitie Ombudsman suédois, créé en 1809 après la révolution qui conduisit à l'abdication du roi Gustave IV Adolphe. Cet ombudsman avait pour mission de veiller à l'application des lois et des règlements dans le cadre des activités publiques. La Finlande suivit en 1919, créant un ombudsman chargé de surveiller le respect des lois par les autorités et les fonctionnaires. Le Danemark adopta un ombudsman en 1954, dont les attributions se limitaient à l'administration, avec un pouvoir de recommandation. L'ombudsman s'est développé dans les pays où la tradition juridique ne reconnaissait pas de juridiction administrative, rendant nécessaire une institution capable de traiter de la légalité des décisions administratives. Plus tard, aux Pays-Bas, un ombudsman doté du statut de « Haut Collège de l'État » fut institué, compétent pour les conflits entre citoyens et administration.
L'Influence du Modèle Espagnol
Le modèle espagnol du Défenseur du peuple (Defensor del Pueblo), constitutionnalisé en 1978 et institué en 1982, a particulièrement influencé la conception française du Défenseur des droits. Sa mise en place est liée au rétablissement de la démocratie après la dictature. S'inspirant des ombudsmans nordiques et de la création de l'ombudsman portugais (Provedor de Justiça) en 1975, le Défenseur du peuple espagnol se caractérise par son indépendance assurée par sa nature parlementaire. Élu par les membres des Cortès Generales (Congrès et Sénat) à la majorité des trois cinquièmes, il est contrôlé par le Parlement. Son existence est consacrée dans la Constitution, et son fonctionnement est soumis à une loi organique. Sa compétence est universelle, couvrant toutes les administrations, et il peut s'autosaisir ou agir à la demande d'une personne ou d'une entité, formulant des recommandations ou des rappels de devoirs légaux. Pour exercer cette compétence, le Défenseur du peuple peut réaliser des inspections locales dans l'administration ou les services publics concernés.
Le Médiateur Européen
En plus des ombudsmans nationaux, le traité de Maastricht a créé la fonction de Médiateur européen en 1992. Ce dernier est un organe indépendant qui peut demander des comptes aux institutions et agences de l’Union européenne et qui agit en faveur de sa bonne administration.
L'Émergence du Défenseur des Droits en France
Contexte et Motivations
En France, la protection des droits et des libertés fondamentales des usagers des services publics découle de l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789. La loi du 6 janvier 1978 a créé la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), et la loi du 17 juillet 1978 a institué la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). La loi du 3 janvier 1973 a créé le Médiateur de la République, permettant à toute personne de saisir le Médiateur en cas de dysfonctionnement d'un organisme de service public. Un Défenseur des enfants a été mis en place par la loi du 6 mars 2000, chargé de défendre et de promouvoir les droits de l'enfant. La loi du 6 juin 2000 a créé une Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), et la loi du 30 décembre 2004 a institué une Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Égalité (HALDE), compétente pour connaître de toutes les discriminations prohibées.
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Le Rapport Balladur et la Constitutionnalisation
Face à un paysage institutionnel dispersé, le Président de la République Nicolas Sarkozy a chargé Édouard Balladur en 2007 de formuler des propositions visant à rénover la Constitution. Le rapport du Comité Balladur en 2008 a recommandé l'institution d'un Défenseur des droits fondamentaux, soulignant le caractère lacunaire du système français de protection des droits et libertés, la dégradation des relations entre les administrations et les citoyens, et la coexistence du Médiateur de la République et d'autorités voisines. Le rapport recommandait que le Médiateur de la République voie sa dénomination modifiée et que l'existence d'un Défenseur des droits fondamentaux soit expressément consacrée par un titre de la Constitution.
La Loi Constitutionnelle du 23 Juillet 2008
Suivant les recommandations du Comité Balladur et le modèle du Défenseur du peuple, l'existence du Défenseur des droits a été constitutionnalisée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Les débats sur le Défenseur des droits ont été limités, portant essentiellement sur le champ de compétence de l'institution.
Statut et Défis du Défenseur des Droits
Qualification du Statut
La qualification du statut de l'institution a suscité des commentaires doctrinaux, en raison de sa transformation à partir du Médiateur de la République. Le Conseil d'État avait qualifié le Médiateur de la République d'autorité administrative, mais une partie de la doctrine contestait ce qualificatif. La loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits a énoncé qu'il est une « autorité constitutionnelle indépendante ». Le Conseil constitutionnel a précisé que le Défenseur des droits ne peut être qualifié de pouvoir public constitutionnel, cette qualité étant réservée à la Présidence de la République, à l’Assemblée nationale, au Sénat, au Conseil constitutionnel, à la Haute Cour de Justice et à la Cour de justice de la République.
Défis Actuels
La mission d'information a constaté que le Défenseur des droits fait face à trois principaux défis. Tout d'abord, il est le résultat fragile de la fusion de quatre autorités administratives indépendantes aux périmètres et aux pratiques très différents. Ensuite, afin de renforcer la visibilité de l'institution, des moyens importants sont consacrés aux actions de communication. Enfin, les rapporteurs déplorent l'insuffisante prise en compte des avis du Défenseur des droits par les pouvoirs publics.
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