L'emprunt constitue une ressource essentielle pour les collectivités territoriales, leur permettant de financer des investissements et de mener à bien des projets d'envergure. La décision de recourir à l'emprunt, ainsi que les conditions dans lesquelles elle est prise, sont encadrées par un ensemble de règles et de procédures définies par le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT). Cet article se propose d'examiner en détail les conditions d'autorisation au maire de contracter un emprunt, en explorant les compétences des différents acteurs, les limites à respecter et les modalités de contrôle.
Compétences et Délégations
Le Rôle Prépondérant de l'Assemblée Délibérante
En principe, la décision de recourir à l'emprunt relève de la compétence exclusive de l'assemblée délibérante (conseil municipal, conseil départemental, conseil régional, etc.). C'est elle qui autorise la souscription d'un emprunt par la collectivité, en application des dispositions du CGCT. L'inscription d'une ligne de crédit au budget communal ne constitue pas, en soi, une autorisation de contracter un emprunt, mais prévoit simplement, à titre indicatif, une enveloppe financière susceptible d'être couverte par un emprunt. L'autorisation de souscrire l'emprunt relève donc d'une délibération distincte du conseil municipal.
La délibération de l'assemblée délibérante doit être suffisamment précise et détaillée, mentionnant notamment le montant du capital emprunté, la durée et le mode d'amortissement, ainsi que les conditions du taux d'intérêt. Cette précision est nécessaire pour permettre au préfet de se prononcer sur la légalité de la délibération.
La Délégation de Compétences au Maire
L'article L.2122-22 du CGCT offre une exception à ce principe, en permettant au conseil municipal de déléguer au maire la possibilité de recourir à l'emprunt pour la durée de son mandat. Cette délégation doit être formalisée par une délibération précisant les montants, les conditions et la durée de la délégation. Le conseil municipal peut mettre fin à cette délégation à tout moment.
Dans le cadre de cette délégation, le maire peut être chargé de procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change.
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Un jugement du tribunal administratif de Toulouse, rendu le 17 février 2015, a rappelé que la capacité d'un maire à contracter un emprunt financier au nom de la commune n'est pas absolue. Le maire doit respecter les limites fixées par le conseil municipal lui ayant délégué ce pouvoir. Dans cette affaire, le tribunal a considéré qu'une convention de crédit long terme, conclue par le maire pour financer le budget non seulement pour l'année en cours, mais également pour les trois années suivantes, excédait les limites de la délégation accordée par le conseil municipal.
Autres délégations
La compétence en matière d’emprunt peut également être déléguée à la commission permanente ou au président du conseil départemental (L.3211-2 du CGCT), à la commission permanente ou au président du conseil régional (L.4221-5 du CGCT) et au bureau ou au président de l’EPCI (article L.5211-10 du CGCT).
Lorsque l’assemblée délibérante délègue sa compétence en matière d’emprunt à l’exécutif, elle doit fixer avec précision la durée et le champ de la délégation, en particulier les caractéristiques essentielles des contrats que l’exécutif est autorisé à souscrire dans la perspective de financer les investissements prévus par le budget.
Conditions et Limites de l'Emprunt
Destination des Emprunts
Les emprunts sont exclusivement destinés à financer des investissements, qu'il s'agisse d'un équipement spécifique, d'un ensemble de travaux relatifs à cet équipement ou encore d'acquisitions de biens durables considérés comme des immobilisations. Les emprunts n'ont pas à être affectés explicitement à une ou plusieurs opérations d'investissement précisément désignées au contrat. Ils peuvent être globalisés et correspondre à l'ensemble du besoin de financement de la section d'investissement prévu au budget.
Équilibre Budgétaire
Le contrôle des emprunts des collectivités locales s’exerce à travers le principe d’équilibre budgétaire prévu à l’article L.1612-4 du CGCT. En aucun cas l'emprunt ne doit combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l'amortissement de la dette. En outre, les dépenses imprévues inscrites à la section d'investissement du budget ne peuvent être financées par l'emprunt (article L. 2322-1 du CGCT). Sous cette réserve, le produit des emprunts prévu au budget primitif peut assurer l'équilibre de la section d'investissement.
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Adoption Préalable du Budget Primitif
La décision d’emprunter est subordonnée à l’adoption préalable du budget primitif, sous peine de nullité du contrat d’emprunt.
Encours de la Dette et Perspectives Budgétaires
Dans le cadre du rapport accompagnant le débat sur les orientations budgétaires, des informations relatives à la structure et la gestion de l'encours de la dette contractée et les perspectives pour le projet de budget ainsi que le profil de l'encours de dette visé pour la fin de l'exercice doivent être présentées (articles D.2312-3 du CGCT).
Modalités de Contrôle
Contrôle de Légalité
Le contrat d’emprunt étant essentiellement un contrat de droit privé, il ne relève pas du contrôle de légalité et n’a pas à être transmis au représentant de l’Etat pour être exécutoire. Le préfet ne peut donc pas s’opposer aux emprunts dont les conditions lui apparaitraient défavorables aux intérêts de la collectivité si aucune illégalité n’est relevée. Seules les conventions d’emprunt qui revêtent le caractère de contrat administratif sont soumises à l’obligation de transmission aux services préfectoraux.
Toutefois, le représentant de l’Etat peut demander la transmission de tout document annexe nécessaire à l’appréciation de la légalité des actes pris par les autorités locales. Ainsi lors du contrôle de la délibération d’une collectivité autorisant le recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut utilement demander la transmission du projet de contrat de prêt. En revanche, même si le contrôle de légalité ne porte pas sur l’opportunité de recourir à l’emprunt, il convient d’annexer à la délibération le projet de contrat de prêt, ou d’envoyer au préfet le contrat de prêt définitif. Aucun délai n’est spécifié ; mais si ce contrat est signé sans être transmis au préfet, il est considéré comme nul. Cette décision doit aussi être transmise au contrôle de légalité.
En cas d’illégalité des délibérations ou décisions de recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut adresser un recours gracieux à l’exécutif local pour lui demander de modifier ou de retirer ces actes. A défaut de réponse, dans un délai de deux mois, le préfet peut déférer l’acte devant le tribunal administratif, éventuellement assorti d’une demande de suspension à l’encontre des seuls actes administratifs. La délibération décidant de contracter des emprunts nouveaux pourrait être déférée devant le juge administratif, même si cette décision devait être régularisée au budget primitif suivant. Ce n'est qu'après l'adoption de celui-ci que le maire pourra souscrire l'emprunt.
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Contrôle Budgétaire
Dans le cadre du contrôle budgétaire (articles L .1612-1 à L.1612-20 du CGCT), le préfet assure le respect de ces règles. Les crédits nécessaires au remboursement des annuités de l'emprunt, intérêts et capital, sont évalués au budget de façon sincère.
Remboursement de l'Emprunt
Le remboursement du capital est imputé au compte 16, en dépenses de la section d'investissement. Il doit être couvert par des ressources propres, ce qui constitue une condition essentielle de l'équilibre budgétaire (article L.1612-4 du CGCT).
Les frais financiers, qu'il s'agisse des intérêts ou des frais financiers annexes, sont imputés au compte 66 en dépenses de la section de fonctionnement.
L’acquittement de la dette constitue une dépense obligatoire, qu'il s'agisse du remboursement du capital ou des frais financiers. Le prêteur est donc en droit d'utiliser les procédures d'inscription et de mandatement d'office pour obtenir le paiement des annuités en cas de défaillance de la collectivité locale (articles L. 1612-15 à L. 1612-17 du CGCT).
Caractéristiques des Emprunts
Libellé et Taux d'Intérêt
Les emprunts peuvent être libellés en euros ou en devises étrangères à la condition de se prémunir contre les risques de change. Le taux d’intérêt des emprunts souscrits peut être fixe ou variable. Pour tous les emprunts à taux variable, les indices et les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation du taux d'intérêt sont déterminés par le décret n° 2014-984 du 28 août 2014, codifié aux articles R.1611-33 et R.1611-34 du CGCT. Les collectivités territoriales peuvent toutefois déroger à ces règles lorsque la souscription d'un emprunt ou d'un contrat financier, par la voie d'un avenant ou d'un nouveau contrat, a pour effet de réduire le risque associé à un emprunt ou un contrat financier non conforme au même article L.1611-3-1 et qui a été souscrit avant la promulgation de la loi.
Acteurs du Financement Local
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) est un acteur classique du financement local, qui partage la scène avec d’autres acteurs plus récents. L'Agence France locale (AFL) a été créée en 2013 pour permettre aux collectivités territoriales qui en sont membres d'accéder plus facilement à l'emprunt obligataire. L'AFL a procédé à sa première émission d'obligations en 2015.
Nature Juridique des Contrats de Prêt
Les contrats de prêt aux collectivités territoriales sont désormais considérés comme des marchés publics, soumis au juge administratif en cas de litige. Depuis le 1er avril 2019, ces contrats relèvent du Code de la commande publique, sauf s'ils ne comportent pas de clauses exorbitantes. Ils échappent à la réglementation européenne des marchés publics mais doivent respecter les principes de liberté d'accès, d'égalité de traitement et de transparence. Les règles des marchés publics ne s’appliquent pas et la collectivité peut donc emprunter auprès de l’établissement bancaire de son choix.
Du fait de la modification apportée par le Code de la commande publique, les contrats de prêt sont depuis le 1er avril 2019 des marchés publics, relevant en cas de litige de la compétence du juge administratif dès lors qu’ils ont pour objet la participation à l’exécution même d’un service public ou s’ils comportent une clause exorbitante de droit commun.
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