Ces dernières années, les Délégations de Service Public (DSP) ont connu un essor considérable dans le secteur de la petite enfance. Ce mode de gestion, qui consiste pour une collectivité à confier à un tiers la gestion d'un service public, suscite à la fois des espoirs d'allègement et d'efficacité, mais aussi des inquiétudes quant à la place des acteurs associatifs et à la qualité de l'accueil des jeunes enfants.
Qu'est-ce qu'une Délégation de Service Public (DSP) ?
Selon le Code général des collectivités territoriales (article L.1411-1), la Délégation de Service Public (DSP) est définie comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé ». En d'autres termes, la DSP est un contrat de concession de service par lequel une personne publique délègue la gestion d'un service public à un tiers, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service.
Dans le contexte des crèches, les modalités de DSP peuvent varier. Certaines collectivités délèguent simplement le fonctionnement quotidien de structures qu'elles géraient auparavant en régie directe. D'autres peuvent avoir construit les locaux d'une nouvelle crèche et choisissent la DSP pour en confier la gestion. Enfin, la DSP peut également concerner l'ensemble du projet, de la construction des locaux à la gestion du fonctionnement. La Petite Enfance n’est pas une obligation réglementaire pour les communes. Mais si la ville prend l’initiative de créer un établissement de ce type et décide de ne pas le gérer en direct, elle est obligée de passer par une mise en concurrence et de le donner en délégation.
La durée d'une DSP est variable. Elle est généralement de deux à cinq ans pour une gestion simple, mais peut atteindre 15 ans, voire davantage, en cas de construction d'une nouvelle crèche. A l'issue de la DSP, le marché est remis en jeu.
L'essor des DSP dans le secteur de la petite enfance
Depuis une vingtaine d’années, les DSP se multiplient au sein des municipalités et intercommunalités. La Cnaf (Caisse nationale d’allocations familiales) a publié une étude en juillet 2013 sur le recours à la DSP par les collectivités territoriales dans le secteur de la petite enfance. En 2013, quelques centaines d’établissements étaient concernés, soit 10 à 15 % d’entre eux : un chiffre qui a largement monté depuis. La gestion était déléguée dans 43 % des cas à des entreprises privées, 36 % des associations et 21 % des mutuelles. Les collectivités délégataires étaient des communes dans les deux tiers des cas, des intercommunalités pour un tiers. Sur le plan de la répartition géographique, la DSP concerne tous les territoires, tant ruraux qu’urbains, avec une prépondérance sur le Sud et l’Est, régions les plus riches en EAJE. Enfin, tous les types d’accueil sont concernés : multi-accueil, crèche collective, d’entreprise, micro-crèche…
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Cette tendance s'explique par plusieurs facteurs :
- Allègement de la gestion pour les collectivités: La DSP permet aux collectivités de se décharger de la gestion quotidienne des crèches, une tâche jugée lourde et chronophage, en particulier pour les intercommunalités et les collectivités en zones rurales ou périurbaines.
- Sécurité administrative et financière: La rédaction d'un cahier des charges, s'appuyant sur une Charte Qualité, offre une sécurité en termes administratif et financier pour la collectivité. « Cela amène la collectivité à devoir clairement réfléchir et définir ce qu’elle veut en matière de service public », explique Gabriel Willinger, chef du service Petite Enfance à la Mairie de Strasbourg.
- Rapidité d'exécution: La DSP est perçue comme un moyen de répondre rapidement à la demande croissante de places en crèche. « Pour répondre vite, il est plus simple de passer par une DSP », estime Gabriel Willinger. « Une construction avec une DSP sera bien plus rapide qu’avec une régie directe », ajoute Elisabeth Laithier, maire adjointe à la Petite enfance à Nancy.
- Transfert des risques: La DSP permet de transférer les risques de gestion à l'organisme prestataire, avec des budgets fixes et sans risque de dérapage sur la durée du contrat.
Avantages et Inconvénients de la DSP pour les Collectivités
Avantages
- Allègement de la gestion: Les collectivités sont soulagées de la gestion quotidienne des crèches, ce qui leur permet de se concentrer sur d'autres priorités.
- Expertise: Les délégataires, souvent des entreprises spécialisées dans la petite enfance, apportent leur expertise et leur savoir-faire en matière de gestion et d'accueil des enfants.
- Rapidité: La DSP permet de créer rapidement de nouvelles places en crèche, en particulier lorsque le contrat inclut la construction des locaux.
- Maîtrise budgétaire: Les budgets sont fixes et prévisibles sur la durée du contrat, ce qui facilite la gestion financière de la collectivité.
- Maintien du contrôle politique: La collectivité conserve ses propres crèches et les organismes prestataires agissent pour son compte, ce qui présente un intérêt politique.
Inconvénients
- Complexité administrative: L'organisation de la mise en concurrence est un processus complexe et chronophage. « Organiser la mise en concurrence, c’est dix fois plus de travail que de s’engager, comme auparavant, sur un projet de gré à gré avec une association », estime Gabriel Willinger.
- Contraintes financières: La DSP peut entraîner des contraintes financières, notamment en raison de l'indexation annuelle des coûts, liée à des éléments exogènes. « Les collectivités contractualisent avec l’Etat une augmentation maximale annuelle de leur budget de 1,2 % en moyenne. Or, selon les modalités de gestion précisées dans le contrat de DSP, on trouvera souvent des indexations à la hausse assorties d’autres possibilités de réévaluation, liées à des évolutions de l’environnement règlementaire. De quoi impacter cette hausse maximale autorisée pour les budgets des communes, nécessitant des arbitrages délicats », notent Claire Topenot, directrice de l’Enfance et Juliette Descos, coordinatrice Petite Enfance, à la Ville de Lyon.
- Perte de contrôle: La collectivité peut perdre le contrôle de certaines décisions, notamment en matière d'attribution des places, si cela n'est pas clairement précisé dans le cahier des charges.
- Vigilance constante: La collectivité doit exercer une vigilance constante sur la gestion de la crèche, afin de s'assurer du respect du cahier des charges et de la qualité de l'accueil.
Avantages et Inconvénients de la DSP pour les Structures Prestataires
Avantages
- Émulation et professionnalisation: La mise en concurrence induite par la DSP crée de l'émulation au sein des structures prestataires et les pousse à se professionnaliser. « Nous avons, par exemple, remporté une DSP avec un projet intergénérationnel », illustre Djamel Azerzour.
- Sécurisation: Le contrat de DSP offre une certaine sécurisation aux structures prestataires, en leur garantissant un volume d'activité et des objectifs clairs. « On se donne des objectifs, on est tenus par un cahier des charges, on est engagés avec la collectivité, avec chacun ses prérogatives », apprécie Julie Marty Pichon, co-présidente de la Fédération Nationale des Educateurs de Jeunes Enfants (FNEJE).
- Opportunité stratégique: La DSP peut être une opportunité pour les structures prestataires de s'implanter sur un nouveau territoire et de développer des partenariats avec les acteurs locaux. « La DSP était pour nous l’opportunité de nous implanter sur un territoire où nous sommes présents depuis 2012, avec un partenariat tissé avec les acteurs de l’insertion, » témoigne Valérie Mahouitre, gérante de la Scoop E2S petite enfance.
Inconvénients
- Incertitudes: La DSP peut entraîner des incertitudes pour les structures prestataires, notamment en ce qui concerne le renouvellement de leur convention et le devenir de leurs salariés.
- Complexification administrative: Répondre aux appels d'offres demande une technicité particulière et peut complexifier les procédures administratives. « Les DSP ont concouru à une complexification croissante des procédures administratives, ce qui a profondément modifié le cœur du métier ces dernières années, au profil des gestionnaires », déplore Magali Bachelier, Directrice générale déléguée de la Scop Accent Petite Enfance.
- Concurrence accrue: La DSP induit une relation de concurrence entre les structures prestataires, ce qui peut nuire à la coopération et au partenariat. « La DSP est venu induire une relation de concurrence entre les associations, là où on souhaiterait aussi qu’il y ait de la coopération, du partenariat, des échanges », reconnaît Gabriel Willinger.
La Place des Réseaux Privés Lucratifs
Les réseaux privés à but lucratif sont de plus en plus présents dans les appels d'offres de DSP, car ce mode de gestion présente de nombreux avantages pour eux. Le leader sur le marché, People and Baby, aligne aujourd’hui une centaine de DSP sur un parc de 400 établissements, avec un contrat sur dix englobant la construction des locaux. Si le groupe est si friand des DSP, c’est d’abord du fait des économies d’échelle que sa taille permet de réaliser. « Nous avons besoin d’avoir un maximum de structures pour minimiser nos coûts », relève Djamel Bouzerzour. La rentabilité financière n’est pas en reste. « Avec 7 à 8 % de marge en moyenne, essentiellement financée par la participation de la commune, la DSP n’est pas aussi rentable qu’une crèche privée inter-entreprises (20 % de marge), mais le calcul reste intéressant tout de même », précise-t-il.
Cette situation suscite des inquiétudes quant à la place des associations, qui se sentent désavantagées face à la concurrence des entreprises privées. « Les structures associatives ont des conventions collectives fortes en matière de protection des salariés, ce qui n’est pas le cas des réseaux privés lucratifs, explique Julie Marty Pichon. Par contre, ces réseaux bénéficient d’avantages fiscaux (TVA, taxe sur les bas salaires…) que l’associatif n’a pas. Et surtout, elles disposent de l’architecture logistique et technique pour pouvoir répondre de manière efficace aux appels d’offre, et un volume d’activité leur permettant de proposer des tarifs imbattables. »
De nombreuses communes, confrontées à des baisses de ressources, sont en recherche de crèches où elles financent 80 % des places, avec 20 % achetées par les entreprises : une configuration qui avantage les majors privés.
Les Enjeux pour les Équipes
La DSP soulève également des questions importantes concernant les équipes des crèches. Le changement de gestionnaire implique un changement d'employeur, ce qui peut entraîner une atmosphère anxiogène pour les professionnels. « Une atmosphère très anxiogène pour les professionnels », regrette Céline Legrain.
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La loi oblige le repreneur à reprendre le personnel (Code du travail, article L -1224-1), ainsi que les avantages individuels acquis. Par contre, les avantages collectifs peuvent, eux, être dénoncés au-delà d’un an. Mais ce changement va aussi de pair avec un projet, des valeurs, des procédures qui peuvent changer du tout au tout.
Les profils les plus précaires sont souvent les plus pénalisés. « Les directrices et les EJE, plutôt mobiles, peuvent faire le choix de partir ou, quand l’association est importante, demander à être reprises ailleurs, expose Julie Marty Pichon. Mais les métiers de base, eux, subissent de plein fouet la nouvelle donne, surtout en milieu rural, avec peu de structures. »
Face à ces inquiétudes, les réseaux privés se veulent rassurants et mettent en avant leurs efforts pour accompagner les salariés repris. « Sur les 4 000 salariés que compte People and Baby, 1 000 à 1 500 personnes sont issues de reprises, précise Djamel Bouzerzour. Quand nous reprenons les salariés, nous conservons leurs avantages sociaux, sans dénoncer les conventions collectives. Viennent s’y adosser d’autres, développés dans le cadre de notre socle social : tickets restaurant, vélos pour se rendre au travail, CE avantageux… ».
Alternatives à la DSP
La DSP n'est pas la seule option pour la gestion des crèches. Certaines collectivités ont choisi de rester en gestion 100 % directe, en s'appuyant sur un tissu associatif fort. Cela se fait généralement par le biais de conventions de coopération. « Nous nous engageons, avec la mairie, sur un nombre de places, une certaine qualité d’accueil, un coût à la place…, expose Céline Fromonteil. C’est moins contraignant et anxiogène pour nous, car nous pouvons nous projeter à plus long terme. » Un type d’accord qui, pour Magali Bachelier, a l’avantage de moins placer les associations dans une logique de prestataires.
Le Marché à Procédure Adaptée (MAPA) est une autre alternative à la DSP. Il s'agit d'une passation de marché publique moins restrictive et moins contraignante, car révisable annuellement, pour les associations.
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Le Rôle des Communes et des Intercommunalités
Le nouvel article L. 214-1-3 du Code de l’action sociale et des familles (CASF), issu de la loi, précise que les communes sont les autorités organisatrices de l'accueil du jeune enfant. À ce titre, elles sont compétentes pour :
- Recenser les besoins des enfants âgés de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles ainsi que les modes d'accueil disponibles sur leur territoire.
- Informer et accompagner les familles ayant un ou plusieurs enfants âgés de moins de trois ans ainsi que les futurs parents.
- Planifier, au vu du recensement des besoins, le développement des modes d'accueil.
- Soutenir la qualité des modes d'accueil.
Les compétences mentionnées aux 1° et 2° sont obligatoirement exercées par toutes les communes. Les compétences mentionnées aux 3° et 4° sont obligatoirement exercées par les communes de plus de 3 500 habitants. Pour l'exercice de la compétence mentionnée au 3°, les communes de plus de 10 000 habitants établissent et mettent en œuvre le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant. Pour l'exercice des compétences définies aux 2° et 4°, les communes de plus de 10 000 habitants mettent en place le relais petite enfance mentionné à l'article L. 214-2-1.
Les communes peuvent en outre transférer tout ou partie de ces quatre compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte dont elles sont membres.
Description des Quatre Compétences
- Recensement des besoins: L’ensemble des communes (ou les groupements compétents en cas de transfert) ont l’obligation de recenser les besoins des enfants âgés de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles ainsi que les modes d'accueil. Il s’agit d’identifier les besoins en matière d’accueil des enfants âgés de moins de trois ans auprès de leurs familles à l’échelle du territoire communal (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence). Ces besoins doivent être appréciés du point de vue quantitatif (nombre de places d’accueil requises pour répondre à l’ensemble des besoins des familles) et qualitatif (type d’accueil souhaité - individuel/collectif ; accessibilité financière et géographique ; spécificités de l’accueil selon des besoins propres à l’enfant - ex. : situation de handicap - ou des besoins propres aux parents - ex. : situation de recherche d’emploi, parent isolé, horaires atypiques, etc.).
- Information et accompagnement des familles: Il s’agit de garantir la bonne information des parents et des futurs parents, notamment en matière d’offre d’accueil du jeune enfant (publique et privée) disponible dans la commune (ou le groupement en cas de transfert de la compétence). Cette information et l’accompagnement peuvent prendre plusieurs formes telles que la mise à disposition d’informations sur le site internet ou le journal de la commune, la remise ou l’envoi d’un livret à destination des familles de jeunes enfants, la mise en place d’un guichet unique au sein de la mairie ou du relais petite enfance (RPE), etc. Pour les communes de plus de 10 000 habitants, la mise en place d’un relais petite enfance sera obligatoire à compter du 1er janvier 2026.
- Planification du développement des modes d'accueil: Sur la base du recensement des besoins et de l’offre en matière de modes d’accueil des enfants âgés de moins de 3 ans, les communes (ou du groupement en cas de transfert de cette compétence) auront identifié l’écart existant à date entre les besoins couverts et les besoins non satisfaits de leur population. Il s’agit à la fois de fixer des objectifs de maintien ou de création de places d’accueil à court ou moyen terme, en identifiant en particulier les zones prioritaires à couvrir (quartiers où l’offre est fortement insuffisante au regard des besoins) ainsi que les modalités d’accueil à favoriser au regard des besoins des familles, et notamment de leurs besoins spécifiques. Pour les communes ou les groupements compétents en cas de transfert de plus de 10 000 habitants, la mission de planification prend notamment la forme du schéma pluriannuel de maintien et de développement de l'offre d'accueil du jeune enfant.
- Soutien à la qualité des modes d'accueil: À l’échelle des communes (ou des groupements en cas de transfert de la compétence), soutenir la qualité des modes d’accueil du jeune enfant consiste à mobiliser l’ensemble des moyens à leur disposition (dont partenariats) pour favoriser la mise en œuvre de la charte nationale pour l’accueil du jeune enfant au sein de l’ensemble des modes d’accueil du territoire (accueil individuel, collectif public ou privé). Il s’agit de soutenir, au niveau de la commune (qu’elle soit gestionnaire ou pas de modes d’accueil), les conditions qui concourent à la santé, à la sécurité, au bien-être et au développement des enfants qui sont confiés à des modes d’accueil. Les autorités organisatrices de plus de 10 000 habitants devront obligatoirement mettre en place un relais petite enfance à compter du 1er janvier 2026, qui compteront parmi leurs missions le soutien à la qualité d’accueil.
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