La construction et la gestion des établissements pénitentiaires en France représentent un enjeu majeur, constamment tiraillé entre la nécessité d'assurer la sécurité publique, d'améliorer les conditions de détention et de favoriser la réinsertion des personnes détenues. Cet article explore les différents aspects de ce domaine complexe, en analysant les acteurs impliqués, les procédures de construction, les modes de gestion, ainsi que les défis et les perspectives d'avenir.
Les acteurs de la construction pénitentiaire
La création d'un établissement pénitentiaire est un processus complexe qui implique divers acteurs institutionnels. La programmation, qui consiste à traduire les dispositions légales et les orientations politiques en prescriptions architecturales, est une étape cruciale. Bien que le Code de procédure pénale (CPP) définisse le régime juridique de la peine et de la détention provisoire, il ne précise pas le dispositif coercitif architectural et spatial.
Le ministère de la Justice est le maître d'ouvrage des établissements pénitentiaires, tandis que la direction de l'administration pénitentiaire (DAP) est l'affectataire de l'infrastructure. Cependant, depuis 1987, la complexité de la mission de programmation a conduit le ministère de la Justice à extérioriser progressivement l'exercice de la maîtrise d'ouvrage.
L'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), établissement public administratif placé sous la tutelle du Garde des Sceaux, joue un rôle central en tant que maître d'ouvrage délégué. Sa mission est de réaliser des opérations immobilières, son action étant séquencée par son conseil d'administration où sont représentés le ministère et la DAP. L'APIJ ne s'occupe que des plus grosses opérations, laissant aux directions interrégionales les interventions modestes.
La DAP joue un rôle prépondérant dans la détermination de l'architecture carcérale, principalement au travers du bureau des affaires immobilières (SD3), qui sert d'interface entre l'APIJ, les autres sous-directions et les services déconcentrés.
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Procédures de construction : Du programme à la réalisation
Le programme, qui est l'expression de la commande publique, est issu de la transcription des besoins de l'administration. Il énonce la rationalité qui doit découler de la configuration du bâtiment. Le programme générique sert de courroie de transmission entre le commanditaire et le maître d'œuvre, qui aura pour charge d'interpréter les prescriptions et les objectifs imposés pour la réalisation de l'objet architectural. L'APIJ est l'acteur qui a pour fonction la rédaction de ce document.
La programmation spécifique permet, en partant des prescriptions communes, d'établir une description précise des besoins propres à la configuration d'un établissement. Elle prend en compte les différentes obligations de chaque population pénale, les incompatibilités entre elles ainsi que la différenciation des modes de détention destinés à ponctuer le parcours du détenu.
La conception d'un projet pénitentiaire est une entreprise de longue haleine divisée en différentes étapes. L'APIJ initie le projet par une phase d'études préalables, en collaboration avec les préfets, afin de présélectionner des terrains. Suite à la décision de la DAP, l'Agence conduit la négociation foncière pour le compte de l'État. Le cheminement du projet se poursuit par la réalisation des études de coûts qui permettent de chiffrer le projet et d'offrir ainsi une aide à la décision d'engagement des fonds par le ministère qui précède l'étape de la programmation spécifique.
La consultation des architectes s'opère le plus souvent par la procédure de dialogue compétitif qui permet à l'APIJ d'accompagner les équipes de maîtrise d'ouvrage présélectionnées pour leur permettre de produire les projets les mieux aboutis. La conduite de projet par l'APIJ, comme le contrôle distant de la DAP, se poursuivent durant la phase de construction qui est ponctuée de réunions de pilotage mensuelles jusqu'aux réunions finales d'atterrissage autorisant les dernières remarques sur l'infrastructure réalisée.
La construction d'équipements publics est traditionnellement réalisée en opération dite « MOP » (maîtrise d'ouvrage publique). Cependant, dans les opérations pénitentiaires, sont préférés la conception-réalisation (ou conception-construction) ou le partenariat public privé (PPP) qui ont comme point commun la création d'un groupement de maîtrise d'œuvre-construction.
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Modes de gestion des établissements pénitentiaires
La gestion des établissements pénitentiaires en France peut être assurée selon différents modes : gestion publique, gestion déléguée et partenariats public-privé (PPP).
Gestion publique
Dans ce modèle, l'État assure directement la gestion de l'établissement, en prenant en charge l'ensemble des fonctions, de la direction à la surveillance, en passant par l'entretien et les services aux personnes détenues.
Gestion déléguée
La loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire a permis à l'État de confier les services concourant au fonctionnement courant des établissements pénitentiaires à des opérateurs privés, à l'exception des fonctions de direction, de greffe et de surveillance. L'externalisation des services d'exploitation, entretien, maintenance et des services à la personne est notamment réalisée dans le cadre de marchés publics multiservice multitechnique, dits « marchés de gestion déléguée ».
Partenariats public-privé (PPP)
L'État a passé plusieurs contrats PPP afin de construire des établissements pénitentiaires. Dans ce modèle, une société privée finance, construit et gère l'établissement pendant une durée déterminée (généralement 25 ans), en contrepartie du versement de loyers par l'État. À l'issue du contrat, l'établissement redevient propriété de l'État.
Le recours aux PPP a suscité des débats en raison de leur coût élevé et de leur impact sur la qualité des services. Le retour d'expérience de la DAP a conduit le ministère de la justice à décider de ne pas avoir recours aux PPP pour la construction du futur programme immobilier 15 000 places.
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Le plan 15 000 : Un programme ambitieux pour moderniser le parc pénitentiaire
Le « plan 15 000 » est un programme ambitieux lancé par le gouvernement français visant à créer 15 000 places de prison supplémentaires d'ici 2027. Ce plan s'inscrit dans un contexte de surpopulation carcérale persistante et de vétusté d'une partie du parc pénitentiaire.
Objectifs du plan 15 000
Les principaux objectifs du plan 15 000 sont les suivants :
- Augmenter la capacité d'accueil des établissements pénitentiaires afin de lutter contre la surpopulation carcérale.
- Améliorer les conditions de détention en offrant des places de prison plus modernes et mieux adaptées aux besoins des personnes détenues.
- Favoriser la réinsertion des personnes détenues en développant des structures d'accompagnement vers la sortie et en proposant des activités de formation et de travail.
- Rénover les établissements pénitentiaires les plus vétustes afin de garantir la sécurité et la dignité des personnes détenues et du personnel pénitentiaire.
Mise en œuvre du plan 15 000
Le plan 15 000 prévoit la construction de nouveaux établissements pénitentiaires, ainsi que la rénovation et l'extension d'établissements existants. La mise en œuvre de ce plan est confiée à l'APIJ, qui assure la maîtrise d'ouvrage des opérations immobilières.
Défis et difficultés rencontrés
La mise en œuvre du plan 15 000 a rencontré plusieurs défis et difficultés, notamment :
- Des retards dans la livraison des projets, dus à des difficultés administratives, des recours juridiques, des problèmes de financement ou des aléas techniques.
- Des dépassements de coûts, liés à l'inflation, à la pénurie de matériaux ou à des modifications du projet initial.
- Des difficultés à trouver des terrains adaptés pour la construction de nouveaux établissements, en raison de la résistance des populations locales et des contraintes d'urbanisme.
- Des inquiétudes concernant la qualité des constructions et le respect des normes de sécurité et d'accessibilité.
Centres éducatifs fermés (CEF)
Les centres éducatifs fermés (CEF) sont des structures d'accueil destinées aux mineurs délinquants. Ils constituent une alternative à l'incarcération et visent à favoriser la réinsertion des jeunes en leur offrant un cadre éducatif et de suivi renforcé.
Le plan CEF prévoit la construction de 20 nouveaux CEF de deuxième génération, qui se veulent plus adaptés aux besoins des mineurs et plus proches des villes et des « bassins de vie ».
Le travail pénitentiaire : Un outil de réinsertion
Le travail pénitentiaire est un élément essentiel de la politique de réinsertion des personnes détenues. Il permet aux détenus de développer des compétences professionnelles, de maintenir un lien avec le monde du travail et de préparer leur sortie de prison.
Cadre juridique du travail pénitentiaire
Chaque personne détenue, quelle que soit sa catégorie pénale, peut demander à être classée au travail. Le travail pour un donneur d'ordre est accompli dans le cadre du contrat d'emploi pénitentiaire régi par la loi. Si le chef de l'établissement pénitentiaire a pris une décision de classement et une décision d'affectation sur un poste de travail, la personne détenue conclut un contrat d'emploi pénitentiaire avec le donneur d'ordre.
La personne détenue qui souhaite exercer un travail en détention pour un donneur d'ordre adresse une demande à l'administration pénitentiaire. Cette demande donne lieu à une décision de classement ou de refus de classement au travail prise par le chef d'établissement, après avis de la commission pluridisciplinaire unique.
Rémunération du travail pénitentiaire
Le montant minimal de la rémunération et les règles relatives à la répartition des produits du travail des personnes détenues sont fixés par décret. Le produit du travail des personnes détenues ne peut faire l'objet d'aucun prélèvement pour frais d'entretien en établissement pénitentiaire. La rémunération du travail des personnes détenues ne peut être inférieure à un taux horaire fixé par décret et indexé sur le salaire minimum de croissance défini à l'article L. 3231‑2 du code du travail.
Fin du contrat d'emploi pénitentiaire
Le donneur d'ordre ou la personne détenue souhaitant mettre fin au contrat d'emploi pénitentiaire peut le faire dans certaines conditions. En cas d'accord, les termes et les conditions de la résiliation sont énoncés dans un accord amiable signé par les deux parties. En l'absence d'accord, et si elle est à l'origine de la demande, la personne détenue adresse au donneur d'ordre une lettre de résiliation anticipée du contrat d'emploi pénitentiaire.
Défis et perspectives
La construction et la gestion des établissements pénitentiaires en France sont confrontées à de nombreux défis, tels que la surpopulation carcérale, la vétusté des bâtiments, les difficultés de réinsertion des personnes détenues et les contraintes budgétaires.
Afin de relever ces défis, il est nécessaire de :
- Poursuivre les efforts pour augmenter la capacité d'accueil des établissements pénitentiaires et améliorer les conditions de détention.
- Développer des alternatives à l'incarcération, telles que le placement sous surveillance électronique, le travail d'intérêt général et les centres éducatifs fermés.
- Renforcer les programmes de réinsertion des personnes détenues, en favorisant l'accès à la formation, à l'emploi et au logement.
- Améliorer la coordination entre les différents acteurs de la chaîne pénale, tels que les magistrats, les avocats, les services pénitentiaires et les associations de réinsertion.
- Mobiliser les collectivités territoriales et les acteurs locaux pour favoriser l'insertion des personnes libérées dans la société.
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