Le congé menstruel est un sujet de plus en plus débattu, notamment dans le cadre des droits des salariées et de la prise en compte des spécificités féminines au travail. Si des initiatives se multiplient dans le secteur privé pour accorder ce type de congé, la fonction publique territoriale reste pour l’instant en retrait. L'instauration d'un tel congé dans la fonction publique territoriale se heurte à des obstacles juridiques majeurs.
L'Émergence du Congé Menstruel : Un Enjeu de Société
La question des règles douloureuses et de leur impact sur la vie professionnelle est de plus en plus reconnue. Selon un sondage IFOP réalisé en 2021, 68 % des françaises interrogées se déclarent favorables à la mise en place d'un congé menstruel, tandis que 44 % déclarent avoir déjà manqué une journée de travail à cause de leurs règles, ou connaître quelqu'un qui l'aurait fait. Cette réalité souligne la nécessité d'adapter les conditions de travail aux besoins spécifiques des femmes.
Plusieurs troubles gynécologiques, comme l'endométriose, l'adénomyose, les dysménorrhées sévères ou le syndrome des ovaires polykystiques, peuvent générer des douleurs invalidantes. L'endométriose, par exemple, touche près de deux millions de femmes en France, soit 1 femme sur 10. Un rapport du Sénat sur l'égalité professionnelle entre femmes et hommes de 2023 soulignait que ses effets sur la vie professionnelle sont "majeurs, multiples et souvent discriminants".
Face à ces constats, certaines entreprises du secteur privé, telles que La Collective ou GroupTech, ont mis en place des politiques offrant jusqu’à deux jours de congé menstruel par mois, montrant ainsi une volonté croissante d’adapter les conditions de travail aux besoins spécifiques des salariées.
Le Cadre Juridique Actuel : Un Obstacle à l'Implémentation
En l’absence de dispositions législatives ou réglementaires encadrant clairement ce dispositif, l’instauration d’un congé menstruel demeure impossible au sein de la fonction publique territoriale. Pour comprendre pourquoi le congé menstruel ne peut être instauré dans l’immédiat au sein de la fonction publique territoriale, il est nécessaire de se pencher sur le cadre juridique existant. En effet, tout dispositif relatif à la gestion des congés des fonctionnaires doit être précisé par des textes de loi ou des règlements applicables à l’ensemble de la fonction publique.
Lire aussi: Assistant maternel : calcul congés payés
Les jugements n° 2406364, n° 2406581 et n° 2406584, rendus le 20 novembre 2024 par le tribunal administratif de Toulouse, ont apporté des éclairages précis sur les limites juridiques entourant l’instauration d’un congé menstruel dans la fonction publique territoriale. Le jugement n° 2406364, par exemple, souligne que la décision d’accorder des jours de congé menstruel, établie par une collectivité sans précédent juridique, est contraire au principe de l’égalité de traitement et à la rigidité des règles de gestion des congés dans la fonction publique. Ces décisions illustrent la nécessité d’un cadre normatif spécifique pour éviter toute remise en question des droits et obligations des agents publics. En outre, les jugements n° 2406581 et n° 2406584 montrent également que les initiatives locales ne peuvent, même sur une base volontaire ou expérimentale, contourner les obligations juridiques imposées par l’État.
Ces décisions des tribunaux administratifs rappellent que toute mesure de congé, même à titre expérimental, doit s’appuyer sur un texte législatif ou réglementaire pour être valable sur le plan juridique. Cela signifie que les initiatives prises par certaines collectivités locales pour permettre des jours de congé spécifiques, sans validation nationale, se heurtent à l’absence d’une base juridique claire. De plus, il est essentiel de garantir un cadre clair pour assurer l’égalité de traitement entre agents publics, un principe fondamental dans la fonction publique territoriale. Tout congé spécifique accordé à une catégorie d’agents doit être justifié et prévu par des textes clairs, ce qui n’est pas encore le cas pour le congé menstruel.
Autorisations Spéciales d'Absence (ASA) : Un Cadre Restrictif
Les autorisations spéciales d'absence (ASA) constituent des modalités d’aménagement du temps de travail accordées à titre exceptionnel et ponctuel permettant à l’agent de s’absenter de son poste de travail sans utiliser ses droits à congés. Les motifs d'ASA mobilisables par les agents publics sont limitativement prévus par la loi et le règlement. Aucun cas autre que ceux expressément prévus par le cadre légal n'a vocation à permettre le bénéfice général d'une ASA. En effet, il appartient au législateur d'instituer les motifs d'autorisations d'absence, qui peuvent, le cas échéant, être déclinés par le pouvoir réglementaire, dans le respect du principe de parité avec les ASA de la fonction publique d'Etat. Ainsi, l'autorité territoriale ne peut créer un motif d'ASA non prévu par la loi.
La loi Le Pors de juillet 1983 précisait, à l’article 21, qu’un décret devait déterminer « la liste des autorisations spéciales d'absence et leurs conditions d'octroi et (préciser) celles qui sont accordées de droit ». Et c’est bien là que le bât blesse : il n’existe à ce jour aucune loi disposant que les règles douloureuses ou l’endométriose sont des motifs permettant l’octroi d’ASA. La délibération de la commune, comme celle du CCAS et de la communauté de communes, est donc « dépourvue de base légale ». Le conseil municipal n’est « pas compétent pour approuver de telles décisions ».
Dans une récente circulaire en date du 21 mai 2025, la Direction générale des collectivités territoriales rappelle que « seul le cadre juridique national peut instituer les motifs d'autorisations d'absence qui peuvent, le cas échéant, être déclinés par le pouvoir réglementaire local, dans le respect du principe de parité avec celles de la fonction publique d'Etat ». Les collectivités territoriales peuvent donc prévoir, dans une délibération, les conditions d’octroi de ces ASA, mais ces dernières doivent se limiter aux motifs fixés par la loi.
Lire aussi: Transition travail-maternité
Ce raisonnement a été confirmé dans plusieurs réponses ministérielles à l’Assemblée nationale, notamment celles du 6 mars 2025 (QE n°02620 du 12 décembre 2024), du 15 juillet 2025 (QE n°5938 du 30 juin 2025) et du 4 septembre 2025 (QE n°05479 du 3 juillet 2025). La circulaire du 21 mars 2025 précise également que les délibérations créant une ASA « congé menstruel » sur la base des expérimentations locales prévues à l’article 72 de la Constitution sont illégales car elles ne sont pas prévues par la loi.
Initiatives Locales et Décisions de Justice
Plusieurs collectivités territoriales ont mis en place des aménagements des modalités et du temps de travail pour les agentes souffrant de règles douloureuses, d'endométriose, d'adénomyose, de dysménorrhées, ou encore du syndrome des ovaires polykystiques. C’était également le cas en Haute-Garonne dans trois structures : la commune de Plaisance-du-Touch, le CCAS de la commune et la communauté de communes du Grand ouest toulousain. La région Centre-Val de Loire accorde des autorisations d'absences menstruelles à son personnel féminin depuis le 1ᵉʳ février 2025. "Ce dispositif facilite leur vie parce qu'il y a un certificat d'un médecin pour l'année entière et ensuite elles peuvent prendre ces absences quand elles en ont besoin." La Ville de Blois, le CIAS (Centre intercommunal d'action sociale) et la communauté d'agglomération blésoise sont donc obligés de suspendre ce dispositif.
Pourtant, saisi par le préfet de la Haute-Garonne au titre du contrôle de légalité, le tribunal administratif de Toulouse a suspendu, le 20 novembre 2024, les délibérations de deux collectivités ayant instauré un congé menstruel, estimant celles-ci incompatibles avec le droit en l'absence, à ce jour, de dispositions législatives ou réglementaires le permettant. Cette décision faisant jurisprudence, d'autres collectivités ayant pris des mesures similaires ont été depuis renvoyées au contrôle de légalité. Après Strasbourg, Nantes ou Grenoble, la ville et l'agglomération de Blois se sont elles aussi vu interdire d'accorder des congés menstruels, ces autorisations d'absences pour règles douloureuses. Le juge administratif a dernièrement suspendu le congé de santé gynécologique mis en place par la Ville et l’Eurométropole de Strasbourg. Ces dernières ont fait appel du jugement le 22 août.
Il reste à voir si le tribunal administratif de Strasbourg, qui a lui aussi été saisi par le préfet pour la même raison, rendra la même décision. Mais cette décision du tribunal de Toulouse montre qu’il y a urgence à ce que le Parlement s’empare de cette question ou que, à tout le moins, un décret paraisse pour autoriser cette pratique. Rappelons que plusieurs propositions de loi ont déjà été débattues au Parlement sur ce sujet, afin d’instaurer officiellement l’octroi d’autorisations d’absence pour ce motif.
Alternatives Proposées et Perspectives d'Avenir
Face à cette impasse juridique, la DGCL recommande aux préfets de s'opposer à toute délibération instaurant un congé menstruel, et d'engager un référé-suspension le cas échéant. Elle enjoint aussi à faire preuve de vigilance sur les éventuelles pratiques non formalisées dans les actes.
Lire aussi: Chômage Non Indemnisé et Maternité
Dans le même temps, la DGCL propose plusieurs alternatives légales aux collectivités souhaitant accompagner leurs agentes "permettant de mieux prendre en compte leur situation" : télétravail ponctuel ou régulier, sur la base d'un certificat médical ou d'un accord de service, aménagement du poste de travail, avec l'appui du médecin de prévention, utilisation des ASA existantes, lorsqu'une justification médicale le permet, dialogue social dans le cadre du comité social territorial (CST) pour discuter d'ajustements non statutaires.
La DGCL estime qu'en l'état actuel du droit, c'est le dispositif congés maladie ordinaire (CMO) fractionné qui apparait comme "l'outil statutaire le plus adapté". Rappelons toutefois que le CMO fractionné est accordé sur présentation d'un certificat médical (et éventuellement après consultation du conseil médical) et qu'il engendre une journée de carence. De plus, la fonctionnaire concernée ne percevra que 90% de son traitement (ou 50% s'il excède trois mois de congés maladie sur l'année calendaire).
La circulaire de la Direction générales des collectivités territoriales précise également « qu’en l’état actuel du droit, le dispositif des congés de maladie apparaît comme l'outil statutaire le plus adapté, notamment le recours au congé de maladie ordinaire (CMO) fractionné ». L’article L.622-1 du Code général de la fonction publique prévoit que « Les agents publics bénéficient d’autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité, notamment les autorisations d’absence prévues à l’article L.
Malgré l'absence de cadre légal, le débat politique et social sur le sujet continue de progresser. Plusieurs propositions de loi ont déjà été débattues au Parlement sur ce sujet, afin d’instaurer officiellement l’octroi d’autorisations d’absence pour ce motif. Pascal Savoldelli, sénateur communiste du Val de Marne interrogeait le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de sa simplification en ces termes : "La loi n°2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la fonction publique a instauré la possibilité d'harmoniser et d'ouvrir la réglementation concernant les autorisations spéciales d'absences. Un décret doit encore en préciser les modalités mais celui-ci n'a jamais été publié.
tags: #congés #menstruels #fonction #publique #France