Introduction
L'atteinte du développement durable représente un défi majeur, particulièrement pour les Pays les Moins Avancés (PMA). Cet article examine en profondeur les enjeux spécifiques auxquels ces pays sont confrontés dans le contexte de l'Agenda 2030 et des Objectifs de Développement Durable (ODD). Il analyse les disparités statistiques entre les PMA et les autres pays en développement, tout en soulignant les efforts entrepris par la France et la communauté internationale pour soutenir ces nations vulnérables.
Les Spécificités des PMA face aux ODD
Les PMA, identifiés par l'ONU selon des critères de revenu, de capital humain et de vulnérabilité économique et environnementale, se distinguent par un retard significatif dans la réalisation de la majorité des ODD. L'hétérogénéité entre les pays pose la question de la différenciation de l’agenda en fonction des spécificités, notamment celles des pays vulnérables. Un élément de réponse tient dans l’identification de ces spécificités pour les objectifs et cibles proposés. Ce document compare ainsi les Pays les Moins Avancés (PMA), les Pays en Développement Sans Littoral (PDSL) et les Petits Etats Insulaires en Développement (PEID) aux pays en développement hors-PMA ou aux pays à revenu intermédiaires (PRI) selon la disponibilité des données.
Un bilan factuel des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) permet d’observer que, globalement, les pays vulnérables et en particulier les PMA se distinguent par un retard significatif sur la majorité des nouveaux objectifs et cibles de l’agenda post-2015. La crainte qu’un élargissement de l’agenda du développement au développement durable ne dilue à l’avenir la priorité donnée jusqu’à maintenant à ces pays ne peut être alimentée par les statistiques tant les besoins des pays vulnérables en matière de développement durable apparaissent globalement plus importants que ceux des autres catégories de pays.
Toutefois, une évaluation non linéaire des progrès depuis 2000 révèle des nuances importantes. Ainsi, bien que leurs niveaux d’éducation et de santé restent plus faibles, la performance des PMA dans ces deux secteurs s’avère relativement meilleure que celle des autres pays en développement (PED). Le même constat peut être fait pour l’utilisation d’énergies alternatives et renouvelables. En revanche, les progrès des PMA sont décevants en matière de lutte contre la pauvreté et la malnutrition au regard de ce qu’a été la performance des autres PED.
Ces résultats montrent que l’approche OMD a probablement permis aux PMA de rattraper en partie (mais en partie seulement) leur retard en matière de capital humain. Ce constat encourageant milite pour une différenciation renouvelée à leur égard, notamment dans les efforts spécifiques de la communauté internationale dont ils bénéficient. Les PMA se distinguant cependant par une mauvaise performance en matière de pauvreté et de malnutrition, il est important de considérer spécifiquement ces pays sur l’ensemble des facteurs concourant à cette mauvaise performance. Nombre de ces facteurs sont précisément parmi ceux nouvellement pris en compte dans l’agenda post-2015.
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L'Aide Publique au Développement (APD) et les PMA
L'Aide Publique au Développement (APD) reste un instrument essentiel pour soutenir les PMA. Au niveau mondial, la part de l'APD allouée aux pays les moins avancés diminue depuis 2010, alors que l'APD consacrée aux pays à revenu intermédiaire supérieur a augmenté. En 2014, seulement 30 % de l'APD mondiale allait vers les pays les plus pauvres. La France allouait encore moins, seulement 25 %, à ce groupe de pays.
La France souscrit à l'analyse selon laquelle elle est essentielle, en particulier pour les pays les moins avancés (PMA). L'APD atteint dans certains pays jusqu'à 70 % des apports de financement extérieurs et 43 % des recettes budgétaires (notamment ceux en situation de conflit ou de fragilité). C'est pourquoi la France a plaidé, avec l'Union européenne (UE), pour que la spécificité de leur situation en regard de l'APD soit reconnue dans le programme d'action d'Addis-Abeba (PAAA), adopté le 15 juillet 2015. Ce dernier réaffirme la nécessité de leur allouer la part la plus concessionnelle de l'aide publique au développement, dans la mesure où ils ont besoin d'un soutien mondial renforcé pour surmonter les défis structurels auxquels ils sont confrontés, en vue de la mise en uvre de l'agenda 2030 de développement durable et des objectifs de développement durable (ODD). Cela, d'autant plus qu'ils éprouvent des difficultés à mobiliser d'autres ressources financières.
La France se réjouit que les engagements européens en matière d'aide publique au développement soient repris dans le PAAA (avec l'objectif collectif de 0,7 % dans le cadre temporel de l'agenda 2030 et celui de 0,15 à 0,20 % pour les PMA).
L'Action de la France en Faveur des PMA
La France joue un rôle actif dans le soutien aux PMA, tant au niveau bilatéral qu'multilatéral.
Action Bilatérale
En 2014, l'activité du groupe Agence française de développement (AFD) dans les PMA, qui comprend les outils les plus concessionnels et l'ensemble des flux contribuant au développement, s'est établie à 1,5 milliard d'euros (724 millions d'euros en 2010), soit le plus haut niveau jamais atteint par le groupe AFD dans ces pays. En 2014, les secteurs des infrastructures, du développement urbain, de l'eau et l'assainissement concentrent 52 % des autorisations de financement dudit groupe dans les PMA. Au sein du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, la France a la particularité de prêter directement à des collectivités locales dans les pays les moins avancés. À titre d'exemple, un prêt de 10 millions d'euros (2008-2014) a été octroyé à la ville de Dakar (Sénégal) pour l'amélioration durable de l'éclairage public, bénéficiant à 70 % des habitants de la capitale sénégalaise.
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La France concentre son effort de solidarité, en subventions et dons, dans un nombre limité de pays prioritaires, tous des PMA (Pays les Moins Avancés), en particulier en Afrique subsaharienne. Depuis le CICID de 2018, la liste des pays prioritaires comprend 19 pays. Ceux-ci rassemblent les principaux défis en termes de financements nécessaires à l’atteinte des ODD, alors que leur capacité à financer les investissements dans les infrastructures de base est limitée. Ces pays prioritaires bénéficient de la moitié de l’effort en subvention de l’État et des deux tiers des subventions mises en œuvre par l’AFD.
Action Multilatérale
Au niveau multilatéral, la France défend la concentration des moyens en faveur des pays les plus vulnérables, ainsi qu'une réforme des modalités d'intervention, au travers d'une meilleure coordination entre banques multilatérales et de procédures plus flexibles. La France est ainsi l'un des contributeurs les plus importants aux mécanismes d'aide multilatérale à destination des pays les moins avancés.
Elle est le deuxième contributeur au onzième fonds européen de développement (FED), qui est l'instrument principal de l'APD européenne en direction des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), avec 5,4 milliards d'euros sur 7 ans (17,81% du total du 11ème FED). En 2014, la contribution de la France s'est élevée à 640 millions d'euros. Les 16 pays pauvres prioritaires de l'APD française concentrent 19% des ressources du FED. La France est également le cinquième contributeur à l'association internationale de développement (AID), guichet concessionnel du groupe Banque mondiale.
Réforme des Critères d'Éligibilité à l'APD
Sous l'impulsion de la France, la réforme du comité d'aide au développement de décembre 2014 prévoit, à partir de 2018, une révision des critères d'éligibilité pour que des prêts puissent être comptabilisés en aide publique au développement. Ainsi, pour qu'un prêt soit comptabilisé en APD, le taux d'actualisation et le seuil d'élément-don minimum à respecter sont différenciés en fonction de la catégorie de pays bénéficiaires. À titre d'exemple, pour qu'un prêt octroyé à un PMA ou à un autre pays à faible revenu soit éligible à l'APD, il devra comporter un élément-don minimum de 45 %, contre 15 % pour les pays à revenu intermédiaire tranche inférieure (PRITI) et 10 % pour les pays à revenu intermédiaire tranche supérieure (PRITS), calculé en utilisant un taux d'actualisation de 9 % (contre 7 % pour les PRITI et 6 % pour les PRITS). En comparaison, le seuil d'élément-don minimum à respecter était de 25 % et le taux d'actualisation de 10 % dans le dispositif précédent, sans différenciation en fonction des récipiendaires.
La France a plaidé et obtenu que soit inséré un volet « sauvegarde » dans la réforme en matière de soutenabilité de la dette des pays récipiendaires : outre les seuils minimum de concessionnalité, il est désormais inscrit explicitement dans les règles du CAD que les prêts octroyés par les bailleurs doivent respecter les règles du FMI et/ou de la Banque mondiale en matière d'endettement. En conséquence, les services de l'OCDE pourront refuser de compter un prêt qui ne respecterait pas ces critères.
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Nouvelles Approches de Financement du Développement Durable
En cette année cruciale pour le développement durable, le financement du développement change et s'adapte à de nouveaux enjeux. Le PAAA en est l'illustration. Il entérine une vision modernisée et multi-acteurs du financement du développement, fondée sur des principes de durabilité et d'universalité. Il accorde une attention particulière aux pays les plus vulnérables, dont les pays les moins avancés.
Cette nouvelle vision repose sur la mobilisation accrue des ressources domestiques, sur le déploiement d'instruments et d'outils financiers publics et privés adaptés, permettant des effets catalytiques. Il met aussi l'accent sur le rôle des sciences, des technologies et de l'innovation pour l'atteinte des objectifs de développement durable, sur les financements innovants, dont les taxes sur le carbone. Il appelle en outre à un partenariat global et multi-acteurs pour le développement durable dépassant les clivages nord/sud.
Les Défis Spécifiques des Pays en Développement Sans Littoral (PDSL)
Les PDSL d’Afrique sont confrontés à de nombreux défis de développement en raison de leur manque d’accès territorial direct à la mer, de leur isolement et de leur éloignement des marchés mondiaux. Le déficit d’infrastructures de l’Afrique constitue un obstacle majeur au développement des PDSL. Le VPoA est un important pacte international de développement conclu en 2014 visant à promouvoir le développement des Pays en développement sans littoral sur la période 2014-2024. Il existe 16 Pays en développement sans littoral en Afrique. Sur le plan commercial, les PDSL africains ont enregistré un faible commerce de services entre 2014 et 2022.
Il a été recommandé que la CEA aide les PMA à mettre en œuvre des accords internationaux et régionaux tels que la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) et l’Accord mondial sur la facilitation des échanges. La ZLECAf place le transport comme l’un des secteurs de services qui doivent être inclus dans la libéralisation des services et, en même temps, le marché unique africain est déjà là pour que nous puissions mettre en œuvre le protocole sur les services.
Le Programme d'Action de Doha
Le Programme d’action de Doha définit six domaines clés pour le développement des PMA. Il s’agit notamment d’investir dans les populations des Pays les moins avancés, de tirer parti du pouvoir de la science, de la technologie et de l’innovation et de soutenir la transformation structurelle en tant que moteur de prospérité.
Sorties de la Catégorie des PMA
Huit pays ont pu s’extraire de cette catégorie : le Botswana (1994), le Cap-Vert (2007), les Maldives (2011), les Samoa (2014), la Guinée Équatoriale (2017), le Vanuatu (2020), le Bhoutan (2023) et São Tomé-et-Principe (2024). Le Soudan du Sud l’a intégrée en 2011. Plusieurs pays en attente de sortie sont finalement prolongés, notamment en raison de la pandémie de covid-19. Parmi eux, l'Angola, le Bangladesh, le Laos, le Népal et les Îles Salomon.
Deux PMA supplémentaires peuvent être éligibles au reclassement tandis que trois autres atteindront les seuils de reclassement pour la première fois. Toutefois, la pandémie a freiné les performances d’au moins deux autres PMA qui faisaient des progrès.
Financement du Développement et Adaptation au Changement Climatique
Pour la plupart des PMA, le FPD - comprenant à la fois les financements bilatéraux et multilatéraux - est la plus grande source de financement externe, suivie des transferts de fonds. En 2023, le FPD représentait 55 % du financement externe total des PMA, un pourcentage bien plus élevé que pour les pays en développement en général, où le FPD joue souvent un rôle plus limité dans le financement externe global. Dans la plupart des PMA, le FPD est comparable - et dans certains cas supérieur - aux recettes fiscales nationales. En moyenne, les PMA ont un ratio impôts/PIB d'environ 13 %, alors que le ratio du FPD/PIB est d'environ 10 %.
Le FPD est une ressource importante pour l’adaptation au changement climatique dans les PMA. Le FPD lié à l’adaptation pour les PMA a connu une forte croissance, plus que triplant de 6 milliards USD en 2015 à 20 milliards USD en 2023 - bien qu’il ne couvre encore qu’une fraction des besoins de financement globaux. Sa part dans le FPD total a augmenté en conséquence, passant de 9% en 2015 à 24 % en 2023. Dans l’ensemble des PMA, la majorité du FPD lié à l’adaptation est orientée vers les infrastructures (incluant l’approvisionnement en eau et l’assainissement, les transports et le stockage, les communications et l’énergie), suivie des secteurs de la production (incluant les services bancaires et financiers, les services aux entreprises et autres, l’agriculture, la foresterie et la pêche, l’industrie, les mines et la construction, la politique commerciale et les réglementations, ainsi que le tourisme) et des secteurs sociaux (incluant l’éducation, la santé, les politiques démographiques et la santé reproductive, ainsi que les autres infrastructures et services sociaux). En 2022-2023, 55 % du FPD lié à l’adaptation destiné aux PMA a été accordé sous forme de dons, contre seulement 39 % pour les autres pays en développement.
L'Universalité des ODD et la Nécessité d'une Approche Différenciée
L’Agenda 2030 pour le développement durable doit être mis en œuvre au niveau national. Tous les pays sont concernés, au Nord comme au Sud. Chacun doit orienter, en fonction de ses singularités, sa stratégie de développement vers plus de durabilité. Mais les défis et les moyens pour y parvenir sont fondamentalement différents et inégaux selon les catégories de pays. Et l’universalité des ODD suppose que la durabilité des stratégies nationales des uns n’empêche pas celle des autres. Autrement dit, ce n’est pas parce que les ODD s’appliquent à tous qu’ils ne s’appliquent qu’à chacun.
Pour les pays riches, cet enjeu d’équité devra être inclus dans leurs propres stratégies de développement durable renouvelées : les politiques de financement et d’aide au développement devront y être mises en cohérence avec les politiques de développement domestiques des PMA. En termes de financement, les besoins des PMA, déjà plus vulnérables aux chocs (environnementaux, économiques) que des pays plus riches en raison notamment d’institutions et d’infrastructures plus faibles, sont immenses.
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