Introduction
Depuis le 1er janvier 2025, les communes françaises sont devenues les autorités organisatrices de l’offre d’accueil du jeune enfant, marquant une étape importante dans la structuration du service public de la petite enfance (SPPE). Cette évolution, impulsée par une volonté de répondre aux besoins des familles et d'assurer un accueil de qualité pour les enfants de moins de 3 ans, s'accompagne d'un nouveau cadre de financement et de contrôle des modes d'accueil. Cet article vise à explorer les sources de financement de la petite enfance, les mécanismes de répartition des aides, ainsi que les enjeux liés à la qualité de l'accueil et à l'attractivité des professionnels du secteur.
Le rôle central des communes et des EPCI
La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a confié aux communes le rôle d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant, reconnaissant ainsi le rôle central des collectivités locales en matière de petite enfance. Les communes sont désormais chargées de construire une politique répondant aux besoins des familles de leurs territoires.
Compétences des autorités organisatrices
L'article 17 de la loi pour le plein emploi définit les compétences que doivent exercer les nouvelles autorités organisatrices en matière d'accueil du jeune enfant en fonction de leur taille :
Toutes les communes doivent recenser les besoins des enfants âgés de moins de trois ans et de leurs familles en matière de services aux familles et de modes d'accueil, et informer et accompagner les familles et les futurs parents.
Les communes de plus de 3 500 habitants doivent également planifier le développement des modes d'accueil et soutenir la qualité des modes d'accueil.
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Ces compétences peuvent être transférées au niveau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou du syndicat mixte.
Pouvoirs renforcés des maires
L'article 18 de la loi renforce les pouvoirs des maires pour leur permettre d'organiser une offre d'accueil qui correspond aux besoins des familles de leur territoire. Si la commune compte plus de 3 500 habitants, elle devra rendre un avis sur l'opportunité d'installation d'un mode d'accueil de droit privé sur sa commune. Cet avis conforme sera nécessaire au porteur de projet pour lancer la procédure d'autorisation auprès du département.
Sources de financement du service public de la petite enfance
La mise en œuvre du service public de la petite enfance est financée à travers plusieurs sources :
Financements de la Branche famille
Des financements spécifiques et inédits sont apportés par les CAF dans le cadre de la Convention d'objectifs et de gestion (COG) 2023-2027 pour accompagner la mise en œuvre concrète du service public de la petite enfance dans les territoires. D’ici 2027, 6 milliards d’euros supplémentaires sont engagés dans la COG pour soutenir le maintien des places existantes, la création de nouvelles places et la qualité d’accueil : cet engagement est d’un niveau historique.
Les aides au fonctionnement des crèches sont renforcées (+30 % par place en moyenne) pour soutenir le maintien des places existantes.
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Les financements en investissement peuvent atteindre 26 000 € par place pour aider à la création de nouvelles places.
Les CAF financent aussi des actions et des projets spécifiques en faveur de la qualité d’accueil, comme la mise en œuvre de journées pédagogiques au bénéfice des professionnels.
Accompagnement financier de l'État
Conformément à l’article 72-2 de la Constitution, l’État apporte un accompagnement financier pour aider les communes à assumer l’accroissement des charges résultant de l’exercice obligatoire des nouvelles compétences d’autorité organisatrice. Cet accompagnement est défini dans les lois de finances de l’année 2025. L’aide financière est répartie entre les communes de plus de 3 500 habitants en fonction du nombre de naissances domiciliées et du potentiel financier par habitant de la commune. Le montant de l’aide est fixé pour chaque commune bénéficiaire par arrêté. L’aide financière est versée automatiquement aux communes par l’Agence de services et de paiement sans aucune démarche à effectuer par les communes avant le versement de l’aide ou après celui-ci.
Renforcement de la qualité d'accueil et de contrôle
Pour assurer une meilleure qualité d’accueil dans les établissements, l’article 18 de la loi du 18 décembre 2023 pour le Plein emploi prévoit une déclinaison opérationnelle de la charte de qualité d’accueil du jeune enfant dans un référentiel national. Le référentiel national de la qualité d’accueil du jeune enfant a été publié le 2 juillet 2025 sur le site solidarites.gouv.fr. Ce référentiel est le résultat des regards croisés des chercheurs, des professionnels de terrain et des institutionnels. Il a pour objectif de dégager des pratiques concrètes, précises et pragmatiques, fondées sur le dernier état des connaissances, pour orienter et assurer la qualité dans les modes d’accueil collectifs et individuels sous toutes leurs formes, publics comme privés, y compris dans le cadre de l’intervention de professionnels au domicile parental. Il n’a pas vocation à décrire l’ensemble des pratiques mais reprend le socle exigible dans toutes les relations d’accueil, pour assurer le respect des besoins et des droits des enfants.
Nouveau cadre d'autorisation, d'évaluation et de contrôle
L’article 18 crée un nouveau cadre d’autorisation, d’évaluation et de contrôle des établissements d’accueil du jeune enfant. Ces dispositions visent à renforcer la sécurité des jeunes enfants et à répondre aux lacunes qui existaient auparavant, notamment :
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Des limites dans les procédures d’autorisation : l’article prévoit désormais une procédure unique pour accompagner l’ouverture de toutes les crèches qu’elles soient de statut public ou privé et de limiter la durée d'autorisation à 15 ans. En complément, il propose d’introduire des évaluations tous les cinq ans ;
Le manque de coordination entre les différents acteurs chargé du contrôle, de partage d’informations et le manque de clarté sur leurs compétences réciproques : l’article prévoit la mise en œuvre d’un plan de contrôle coordonné départemental annuel, sous l'égide du préfet et du département, en lien avec la CAF ;
L’impossibilité pour certains acteurs de réaliser des contrôles : la loi permet désormais à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l’Inspection générale des finances (IGF) d’assurer des contrôles au niveau des sièges des groupes privés ;
L’absence d’évaluation et de contrôle de la qualité d’accueil lors des opérations réalisées par les PMI, souvent trop centrées sur les normes de sécurité : un guide d’évaluation et de contrôle sera mis en œuvre sur la base du référentiel national sur la qualité d’accueil.
Attirer de nouveaux professionnels
L’État soutient les efforts de revalorisation des salaires des professionnels de la petite enfance employés par les collectivités territoriales ou par des employeurs privés dès 2024. Les collectivités qui augmentent d’au moins 100 € net mensuel leurs professionnels sont éligibles au bonus « Attractivité » de la CAF d’un montant de 475 € par place et par an, représentant une prise en charge à hauteur de 66 % du coût de la revalorisation.
Plan en faveur de l'accueil individuel
L’État met en œuvre un plan en faveur de l’accueil individuel pour soutenir les assistantes maternelles avec notamment :
La garantie des impayés de salaire, qui est mise en œuvre depuis octobre 2024 ;
Le versement d’une prime d’installation de 1 200 € pour faciliter le démarrage de l’activité ;
La réforme du complément mode de garde (CMG) qui entre en vigueur en 2025. Elle permet aux parents de payer le même reste à charge, que leur enfant soit gardé par une assistante maternelle ou en crèche, encourageant ainsi le recours aux assistantes maternelles.
Accompagner les familles dans leur choix et leurs démarches
Les mairies, en tant qu’interlocutrices privilégiées des familles, jouent un rôle essentiel dans l’information et l’accompagnement des parents dans leur recherche d’un mode d’accueil pour leurs enfants. Afin de les aider dans le cadre de leur mission « petite enfance », un guide pratique est à la disposition des collectivités locales. Cet outil est une aide à la décision non prescriptive pour appuyer la montée en compétence des autorités organisatrices en matière d’information et d’accompagnement des familles à la recherche d’un mode d’accueil pour leur jeune enfant. Il comprend un outil d’auto-évaluation utile pour se positionner et envisager les perspectives d’amélioration.
Outils d'information et de communication
Pour faciliter les démarches d’information auprès des familles sur les modes d’accueil et les démarches à effectuer, un document « clé en main » adaptable et modifiable permet à chaque autorité organisatrice, si elle le souhaite, d’y représenter les modalités d’accès aux modes d’accueil en vigueur sur son territoire. Cet outil fournit aux familles une vision du parcours usager et des démarches qu’elles devront réaliser pour accéder à un mode d’accueil, collectif ou individuel. Un kit de communication composé de cinq fiches pratiques est mis à disposition des élus pour les aider à répondre aux questions générales que peuvent se poser les parents sur les modes d’accueil et dans les démarches pour y parvenir. Il fournit des informations concrètes et précises sur les différents modes d’accueil pour aider les parents dans leur réflexion et les aider à définir leurs besoins.
Rôle du service de protection maternelle et infantile (PMI)
Le service de protection maternelle et infantile (PMI) est un service départemental, placé sous l’autorité du président du conseil départemental et chargé d’assurer la protection sanitaire de la mère et de l’enfant. Le service de PMI organise notamment des consultations et des actions médico-sociales de prévention et de suivi en faveur des femmes enceintes, des parents et des enfants de moins de 6 ans, ainsi que des activités de planification familiale et d’éducation familiale. Il joue également un rôle essentiel en matière d’accueil des jeunes enfants : instruction des demandes d’agrément des assistantes maternelles, réalisation d’actions de formation ; surveillance et contrôle des assistantes maternelles ainsi que des établissements et services d’accueil des enfants de moins de 6 ans. Il participe, enfin, aux actions de prévention et de prise en charge des mineurs en danger.
Collecte de données par la DREES
Dans le cadre de l’enquête Aide sociale auprès des conseils départementaux, la DREES recueille chaque année des données sur les personnels et les activités des services de PMI, les établissements et services d’accueil de la petite enfance, ainsi que sur l’agrément, la formation, le contrôle et l’accompagnement des assistants maternels. Grâce à cette collecte, la DREES diffuse chaque année des données départementales sur l’offre d’accueil du jeune enfant : nombre de structures et de places notamment, par type d’accueil. Elle met aussi à disposition des jeux données sur les personnels et les activités des services de PMI, en partie brutes, c’est-à-dire telles que les collectivités les ont déclarées. Ces données comprennent les effectifs et équivalents temps plein (ETP) des personnels des services de PMI, et ce pour chaque profession.
Mission sur la protection maternelle et infantile (PMI)
Par lettre de mission datée du 26 juillet 2018, le Premier ministre a confié à Madame Michèle Peyron, députée de Seine-et-Marne, une mission sur la protection maternelle et infantile (PMI). Deux membres de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont été désignés en appui, Madame Bénédicte Jacquey-Vazquez et Monsieur le docteur Pierre Loulergue. Le constat qui ressort à l’issue des six mois de travail de la mission est celui d’une crise majeure de la protection maternelle et infantile dans notre pays. Décentralisée depuis 1983, à la croisée du sanitaire et du social, la PMI, dont les missions sont définies par le Code de la santé Publique (CSP), mobilise au sein des départements des effectifs pluridisciplinaires (médecins, infirmières puéricultrices, sages-femmes, psychologues…) à hauteur de 10 000 Equivalent Temps Plein (ETP). La plus-value de la PMI réside dans une triple accessibilité géographique (plus de 5000 points de consultation), financière (gratuité) et administrative (absence de formalités, accueil inconditionnel, capacité à « aller vers » à travers les visites à domicile). La dépense annuelle de PMI, mal appréhendée par la statistique nationale, peut être estimée à environ 500 M€, soit 1 % des dépenses sociales des conseils départementaux.
Facteurs défavorables rencontrés par la PMI
Alors que l’efficience de la prévention précoce est bien établie scientifiquement et que la PMI constitue un levier de prévention adapté pour réduire les inégalités sociales de santé, cette politique publique est confrontée depuis le début des années 2000 à une combinaison de facteurs défavorables :
La PMI a été négligée par l’Etat et par l’Assurance Maladie, qui ne l’ont pas investie d’objectifs explicites en termes de taux de couverture depuis la décentralisation ; il a manqué une vision stratégique commune entre les pouvoirs publics et une fonction d’animation et de régulation ; l’Assurance Maladie ne finance la PMI que de manière marginale (35 M€) alors qu’il s’agit d’une politique sanitaire préventive avec un fort retour sur investissement en terme de gestion du risque ;
La PMI a longtemps été dépourvue d’une tête de réseau nationale pour se faire entendre, jusqu’à la constitution récente de la plate-forme « Assurer l’Avenir de la PMI » ;
Le financement local de la PMI par les départements s’est fait au fil de l’eau, de manière inégale, et parfois insuffisante, la PMI étant, faute de financement fléché, en concurrence avec des dépenses obligatoires très dynamiques, notamment les allocations individuelles de solidarité ; la tendance qui se dégage - avec de fortes disparités locales - est celle d’une érosion des moyens de la PMI de l’ordre de -25 % en 10 ans ; confrontée à un déficit croissant de médecins, la PMI a vu ses missions législatives non sanitaires s’accumuler, ce qui a conduit à réduire les moyens dévolus à la prévention alors même que les évolutions sociétales en cours auraient plutôt nécessité de les renforcer (demande accrue de soutien à la parentalité, augmentation de la pauvreté, augmentation des troubles du comportement, familles migrantes sans couverture sociale etc.).
Rétrécissement de l'activité sanitaire de la PMI
Il en résulte un rétrécissement marqué de l’activité sanitaire de la PMI en direction des publics fragiles :
En 1995, près de 900 000 enfants avaient été vus en consultation de PMI, représentant 2,7 millions d’examens ; en 2016, l’activité ne s’élève plus qu’à 550 000 consultants (1,49 million d’examen), soit une baisse de -45 %, et se concentre sur la tranche des 0-2 ans alors que la PMI est compétente jusqu’à 6 ans ;
Les visites à domicile infantiles par des infirmières puéricultrices ont vu leur nombre presque divisé par 2 en 25 ans (1 million en 1991, 580 000 en 2016) ; les visites à domicile maternelles par des sages-femmes de PMI ont également baissé (264 000 en 1995, 188 000 en 2016) ;
La PMI couvre environ 6 % des besoins en termes d’entretien prénatal précoce ; le bilan de santé en école maternelle se maintient avec un taux de couverture national de 70 % mais des écarts de 10 % à 98 % selon les départements.
Missions relatives aux modes de garde et à la protection de l'enfance
Grâce à un questionnaire détaillé adressé aux départements visités, la mission a constaté que 20 % à 30 % des effectifs des PMI étaient consacrés aux missions relatives aux modes de garde (agrément des assistantes maternelles, contrôle et suivi des professionnelles agréées, instruction des projets d’ouverture d’établissements d’accueil du jeune enfant, contrôle et suivi des structures ouvertes). De plus, une partie croissante des visites à domicile infantiles de la PMI se fait à la demande de l’aide sociale à l’enfance, dans le cadre d’informations préoccupantes. Ces visites relevant de l’urgence sociale tendent à se substituer aux visites de prévention « prévenante » et fragilisent le lien de confiance entre la PMI et les familles. Cette gestion des informations préoccupantes absorbe environ 10 % du temps des équipes. Au total, 30 % à 40 % des moyens humains sont donc « dérivés » du cœur de métier préventif de la PMI, obligeant les équipes à pratiquer un hyper-ciblage sur les publics les plus vulnérables et les enfants les plus jeunes. Par ailleurs, le budget général des PMI accuse une baisse significative sur la période récente (-4 % de 2013 à 2017), et le manque de médecins (jusqu’à 50 % de postes vacants dans certaines PMI) va s’aggraver puisque deux-tiers des médecins de PMI atteindront l’âge de la retraite d’ici 2020.
Plan national PMI 2019-2022
C’est pourquoi la mission propose d’engager un plan national PMI 2019-2022. La mission s’est forgé la conviction que l’organisation territorialisée actuelle était pertinente et qu’une recentralisation de la PMI constituerait une mauvaise réponse aux difficultés actuelles. Pour autant, il est nécessaire de trouver le bon équilibre entre ancrage territorial et prise en compte des enjeux sanitaires globaux, Les principes directeurs du plan proposé reposent sur une clarification des rôles et l’organisation de circuits de financement fléchés vers la PMI pour revitaliser la prévention :
Aux départements, sur leurs ressources propres (dotations et fiscalité), la charge de financer l’ensemble des missions de PMI ayant trait aux modes de garde, à la protection de l’enfance, au soutien à la parentalité ;
À l’Assurance Maladie, via la cotation (nouvelle) des actes des infirmières puéricultrices et un fonds national, la responsabilité de financeur et de gestion du risque : remboursement des actes des médecins, des sages-femmes, des infirmières puéricultrices de PMI, financement des bilans de santé en école maternelle, financement d’actions de prévention sur objectifs, remboursement des vaccins achetés par les PMI ;
À l’Etat, la responsabilité de veiller au respect effectif par tous les départements d’objectifs socles réglementaires minimaux fixés par le code de la santé publique ; à l’Etat également, via les agences régionales de santé (ARS), le soin de proposer aux départements une contractualisation incitative via le fonds national PMI, pour renforcer l’action là où les inégalités sociales de santé sont fortes ;
Aux départements, en tant qu’opérateurs de proximité et chefs de file de l’action sociale, la responsabilité de piloter et de mettre en œuvre une PMI de qualité et adaptée à leurs réalités territoriales.
La mission propose de redéfinir les normes actuelles d’effectifs et d’activité du CSP en fixant désormais des objectifs cibles en termes de taux de couverture des besoins. Ces objectifs socles doivent allier une approche universelle (pour le bilan de santé) et un universalisme proportionné (pour les consultations et les visites à domicile infantiles, le socle minimum proposé correspond au taux d’enfants en situation de pauvreté monétaire).
Prise en charge PMI avec des TISF
La prise en charge PMI (Protection Maternelle et Infantile) avec des TISF (Techniciens de l'Intervention Sociale et Familiale) est un dispositif visant à accompagner les familles en difficulté, notamment les femmes enceintes, les jeunes enfants et leurs parents.
Objectifs : L'objectif principal de la prise en charge PMI avec des TISF est d'assurer le bien-être et le développement optimal des enfants, ainsi que le soutien des familles dans leur rôle parental.
Intervention à domicile : Les TISF interviennent directement au domicile des familles pour fournir un accompagnement personnalisé et adapté à leurs besoins.
Accompagnement parental : Les TISF travaillent en étroite collaboration avec les parents pour renforcer leurs compétences éducatives et les soutenir dans l'exercice de leur rôle parental.
Lien avec les services sociaux et médicaux : Les TISF travaillent en partenariat avec les services sociaux, médicaux et éducatifs pour assurer une prise en charge globale et coordonnée des familles.
Évaluation et suivi : Les interventions des TISF sont régulièrement évaluées et ajustées en fonction de l'évolution des besoins des familles.
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