La transition écologique est devenue un enjeu majeur de notre époque, visant à permettre un développement durable où nos sociétés peuvent prospérer sans compromettre les ressources de la planète à long terme. Au cœur de cette transition se trouve la transition énergétique, qui marque le passage d'une économie basée sur la consommation massive d'énergies fossiles à une société sobre en énergie et à faible émission de carbone. Le Programme d'Investissements d'Avenir (PIA) s'est positionné comme un outil essentiel pour financer et accélérer cette transition en France.
La Transition Écologique au Cœur de la Stratégie du PIA
À deux reprises, le législateur a consacré des financements du PIA à la transition écologique. Ces financements, rarement considérés comme des « dépenses d’investissement » de l’État au sens strict, ne permettent généralement pas de constituer des immobilisations corporelles et incorporelles de l’État.
- PIA 1 : Doté de 35 milliards d’euros, inscrits sur des programmes budgétaires créés par la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.
- PIA 2 : Doté de 12 milliards d’euros par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
Ces crédits ont été répartis entre des actions thématiques identifiées au sein de programmes budgétaires créés spécialement au sein de missions du budget de l’État. Notamment, les crédits peuvent cependant être redéployés entre action pendant la durée du programme.
Le PIA peut aider de façon plus générale les filières matures des éco-industries à innover pour demeurer compétitives ou mieux répondre aux objectifs de transition écologique. Un continuum efficace entre la recherche développement et l’industrialisation est indispensable pour que se matérialisent les techniques et méthodes qui permettent d’atteindre les objectifs de développement durable. L’enjeu de valorisation de la recherche guide ainsi de nombreuses interventions de l’Agence nationale pour la recherche (ANR) dans le cadre du PIA : il s’agit de pallier le défaut de collaboration des différents acteurs, industriels et universitaires, par exemple avec les Instituts de recherche technologique (IRT). Les appels à projets de 2010 et 2011 ont défini un ITE comme « doté d’une personnalité juridique propre, issu…
Le Financement des Différents Leviers de la Transition Écologique
La Mission d’évaluation et de contrôle a cherché à identifier le périmètre des financements du PIA à prendre en compte au titre de la transition écologique.
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- Le programme 313 Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte couvre deux actions distinctes opérées par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui financent l’innovation industrielle dans les domaines des énergies renouvelables et de l’économie circulaire pour un total de 1,6 milliard d’euros.
- Le programme 320 Transports durables composé d’une action Ville de demain opérée par la Caisse des dépôts et consignations et le programme 331 Rénovation thermique des logements privés comportant une action confiée à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) sont dotés d’un total de 1,5 milliard d’euros de crédits.
- Par ailleurs, la priorité du développement durable du PIA 1 inclue un programme 329 Nucléaire de demain pour 1 milliard d’euros de crédits consacrés à l’énergie nucléaire. Cette situation singulière traduit le fait que, dans un secteur entièrement occupé par un acteur en position de monopole - le Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives - les financements du PIA se situent dans la continuité d’une stratégie ininterrompue d’investissements importants de l’État.
- Le programme 321 Véhicule du futur, présenté au titre de la priorité nationale « Filières industrielles et PME » met ainsi en œuvre l’axe 6 « inventer la mobilité du futur » des préconisations de la mission Juppé-Rocard et pour un même montant d’un milliard d’euros.
- Au titre de cette même priorité nationale, le programme 322 Croissance des PME, de la mission Économie, finance des « prêts verts », opérés initialement par OSEO devenu Bpifrance, pour un montant initial de 0,5 milliard d’euros.
- Enfin, le programme 323 Développement de l’économie numérique relevant de la mission Économie, consacre 250 millions d’euros à une action Réseaux électriques intelligent, opérée par l’ADEME entièrement destinée au soutien de l’innovation pour optimiser la distribution et la consommation électriques et y intégrer les énergies renouvelables.
Tous types de dotations confondus, le financement de la transition écologique représente ainsi 16,7 % des 35 milliards d’euros de dotations du PIA 1 défini par la loi de finances rectificative pour 2010.
Dans la continuité des prêts verts financés par le PIA, une action Usine sobre : prêts verts, est dotée de 410 millions d’euros, confiés à Bpifrance, dont le financement est éclaté entre le compte de concours financier pour prêts aux PME et un programme 404 Projets industriels pour la transition énergétique. Enfin, le programme 414 Ville et territoires durables complète à hauteur de 150 millions d’euros les financements du PIA 1 en matière d’urbanisme durable : 75 millions d’euros sont confiés à nouveau à la Caisse des dépôts et consignation pour financer des Projets territoriaux intégrés pour la transition énergétique ; l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) se voit attribuer 85 millions d’euros au titre du premier axe, dédié à l’excellence environnementale, pour l’action Ville durable et solidaire visant des quartiers prioritaires de la politique de la Ville. Ville durable et solidaire, excellence environnementale et renouvellement urbain. Le total atteint 2,07 milliards d’euros, constitués exclusivement de dotations consommables.
La loi de finances pour 2014 consacre donc 17,25 % des 12 milliards de crédits du PIA 2 au financement d’actions relevant principalement de la transition écologique. Cette part est portée à 23,8 % des 8,7 milliards d’euros des dotations consommables. Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2014, le Gouvernement a en outre avancé que plus de la moitié du PIA 2 serait consacrée au financement direct ou indirect de la transition écologique, sous l’effet du principe d’écoconditionnalité des aides dans la majorité des domaines d’intervention, ce que la Mission d’évaluation et de contrôle a cherché à vérifier. Le montant des crédits destinés à la transition écologique par les deux lois de finances atteint au total 7,92 milliards d’euros, soit 16,85 % de l’ensemble.
Pour réduire le coût direct ou à terme de ces investissements, des outils réglementaires existent qui visent à orienter à la fois l’offre et la demande. Les domaines d’innovation les plus prometteurs de la transition écologique attirent en effet peu l’investissement privé en raison des niveaux de risque qui y sont associés. La preuve de concept industriel est très onéreuse en raison des niveaux de dépense de recherche et développements, ce qui la distingue nettement de l’économie du numérique par exemple. En outre, la transition écologique invite à modifier les intrants des processus industriels qui constituent le plus souvent des éléments de première nécessité pour les entreprises, comme la source d’énergie ou les modalités de traitement des déchets. L’approvisionnement doit donc être régulier, au risque de désorganiser gravement les systèmes de production.
L’aide consiste systématiquement en un co-financement complétant un investissement privé avec un objectif d’effet de levier de la dépense publique. Les projets sont sélectionnés, par des jurys indépendants ou des comités d’experts, au regard de leur caractère innovant. Mais stimuler l’innovation ne consiste pas à financer seulement l’innovation « de rupture » : selon les domaines, ce critère peut être retenu pour des innovations de procédés qui appliquent des technologies plus matures pour répondre efficacement aux enjeux de la transition écologique.
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Les Effets du PIA sur les Crédits Budgétaires de la Transition Écologique
Il apparaît que le financement de la transition écologique par le PIA traduit bien une stratégie de soutien à l’industrialisation en France de solutions techniques innovantes. La gestion extra-budgétaire des crédits du PIA autorise le Premier ministre à opérer des redéploiements de crédits entre actions échappant dans les faits très largement au contrôle du Parlement. À ce jour, la part de la transition écologique dans les crédits des PIA 1 et 2 a été réduite de 1,37 milliard d’euros, passant de 16,9 à 13,9 % de l’ensemble. La lenteur au démarrage de la majorité des actions finançant la transition écologique a facilité ces redéploiements.
Depuis 2010, des redéploiements de crédits décidés par le Premier ministre ont diminué de 18,2 % les dotations issues du PIA 1 et de 11,5 % celles du PIA 2. La part de la transition écologique dans l’ensemble du PIA a été réduite de près de 3 points et ramenée à 13,9 %. 1,6 milliard d’euros ont été redéployés : 228 millions ont servi à augmenter l’aide à la rénovation thermique mais 1,37 milliard d’euros ont été transférés vers des domaines sans lien avec la transition écologique. Elle devait répondre à l’objectif fixé par le Premier ministre en 2014 que 50 % du PIA 2 finance directement ou indirectement la transition écologique. La mise en œuvre de l’écoconditionnalité est difficile et l’objectif paraît hors d’atteinte.
Le PIA a utilement financé la rénovation thermique des logements privés. C’est une réussite : la cible de 150 000 logements de propriétaires aux revenus modestes sera atteinte. Le PIA a permis de mobiliser, sur la durée, les financements des collectivités. Certaines dépenses utiles pourraient être portées par le Fonds de financement de la transition énergétique. Le PIA a par exemple été utilisé pour financer le déploiement de bornes de recharge des véhicules électriques sur la voie publique (61 millions d’euros) qui devraient plutôt en relever. La MEC invite à mieux tenir compte des financements européens. La disponibilité des financements du PIA présente un risque de moindre sollicitation par la France des financements européens.
Les Risques de Fragilisation des Dynamiques Enclenchées
Malgré la fragilisation du schéma de financement pluriannuel initial, les ajustements opérés au fur et à mesure par les différents opérateurs ont contribué à améliorer de façon significative la mise en œuvre des programmes, qui est aujourd’hui bien engagée.
L’engagement des enveloppes du PIA dans les domaines de la transition écologique a été plus lent qu’ailleurs. Certains délais initiaux étaient justifiés : procédure de notification d’aides d’État à la commission européenne et mise en place des consortiums des Instituts pour la transition énergétique ; feuilles de route sectorielles de l’ADEME permettant d’effectuer des choix de financement de qualité… Il y a eu des efforts pour simplifier le pilotage et les procédures (baisse des délais de l’ADEME, délégations territoriales de la Caisse des dépôts). Les opérateurs ont diversifié les thématiques des appels à projets et cherché à mieux atteindre les PME. Les interventions en fonds propres constituent une vraie innovation pour l’ADEME qui en réalise seule ou via le fonds Écotechnologies délégué à Bpifrance.
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Des Améliorations à Poursuivre, une Ambition à Conforter
Les exigences posées par le PIA en matière de pilotage et d’évaluation contribuent indéniablement à la qualité des choix d’investissement public même si les perspectives de retours financiers pour l’investisseur public sont lointaines. En effet, le PIA a suscité des dynamiques de projets qu’il faut continuer d’encourager et qui peuvent encore être confortées en améliorant l’accès aux financements et en adaptant la prise de risque publique aux exigences de la transition écologique. En outre, dans le contexte des engagements issus de la COP 21, des mesures telles que la programmation pluriannuelle de l’énergie vont donner aux investisseurs privés une meilleure visibilité des objectifs que s’assigne la Nation en matière de transition écologique.
Le suivi des effets du PIA sur la transition écologique peut être amélioré en simplifiant et harmonisant les indicateurs afin de mieux établir les effets au regard des différents objectifs de la transition écologique, mais aussi en matière d’activité et d’emploi. Des objectifs d’accès des PME doivent être assignés aux opérateurs et évalués. Il faut s’appuyer sur les pôles de compétitivité et les réseaux d’entreprises mais, en retour, évaluer ces derniers au regard des résultats obtenus par les PME.
Le PIA apporte un financement interministériel à des projets innovants : il pourrait être complété par un appui interministériel technique pour lever des blocages administratifs et réglementaires de mise en œuvre des projets complexes. Les frais de gestion des opérateurs peuvent être mieux cadrés. Le mécanisme de l’avance remboursable a été standardisé pour gagner du temps lors de l’élaboration des contrats : mais de la souplesse serait utile. Cette dynamique peut être maintenue dans un contexte propice à donner aux investisseurs privés une meilleure visibilité des étapes de la transition écologique (COP 21, mise en œuvre de la programmation pluriannuelle de l’énergie).
L’orientation stratégique des PIA 1 et 2 en faveur de la transition écologique doit être maintenue par le PIA 3. Des apports supplémentaires peuvent être envisagés dans de nombreux domaines : rénovation thermique du bâti ; financement, en fonds propres, des premières exploitations commerciales d’innovations structurantes ; croissance des PME innovantes des éco-industries ; déploiement des infrastructures liées aux nouvelles sources d’énergie ; consolidation des instituts pour la transition énergétique ; nouveaux investissements dans le domaine urbain avec des objectifs de succès à l’international et une mise en cohérence avec la décentralisation d’une part plus importante du PIA 3. Ces financements relèvent de programmes budgétaires et d’opérateurs distincts du PIA et ne font pas l’objet d’un suivi spécifique sous l’angle de la transition écologique.
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