Introduction
La protection de l'enfance est une préoccupation constante en France, marquée par un partage de compétences entre l'État et les conseils départementaux depuis les lois de décentralisation de 1983. Cet article examine les conséquences de cette décentralisation sur la Protection Maternelle et Infantile (PMI) et l'Aide Sociale à l'Enfance (ASE), en tenant compte des évolutions législatives, des défis actuels et des perspectives d'avenir.
Cadre Législatif et Évolution des Politiques de Protection de l'Enfance
Depuis les lois de décentralisation de 1983, la protection de l'enfance est une compétence confiée aux conseils départementaux. Reposant sur un ensemble de mesures judiciaires, éducatives et sanitaires, cette politique fait cependant aussi intervenir les services nationaux et territoriaux de l’Etat. Les législateurs et gouvernements successifs se sont d’ailleurs attachés à favoriser les synergies entre les différents acteurs, notamment au travers de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance et de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant. Si ces textes ont permis de mettre en évidence l’importance de la prévention, de réaffirmer les droits et les besoins fondamentaux de l’enfant, tout particulièrement en luttant contre les ruptures de parcours, et d’encourager le dialogue entre l’Etat et les départements, ils ont produit des résultats insuffisants dans la lutte contre les violences commises contre les enfants, y compris en institution, et n’ont pas pleinement répondu aux attentes de professionnels engagés, mais dont les capacités d’action sont limitées par des réglementations inadaptées. Un déficit de coordination entre les différents intervenants est enfin observé. C’est pour répondre à ces enjeux qu’ont été lancés des travaux trouvant une première traduction dans la Stratégie de prévention et de protection de l’enfance (SNPE) 2020-2022.
Fruit de plusieurs mois de concertation avec les représentants des familles et des enfants, des travailleurs sociaux et des départements, elle a pour objectif de transformer la manière de conduire les politiques publiques et de changer le regard de la société sur les enfants pris en charge par l’aide sociale à l’enfance (ASE). Se déployant d’ores et déjà sur le territoire, via une contractualisation entre l’Etat et les départements adaptée aux besoins spécifiques identifiés localement, la stratégie produit ses premiers effets. Le présent projet de loi s’inscrit dans ces mêmes objectifs et s’appuie sur les constats dressés avec les acteurs. Les mesures qu’il porte visent à assurer un socle commun de droits pour tous les enfants, à soutenir les professionnels, et à construire une nouvelle étape dans la politique publique de la protection de l’enfance en veillant au partage des compétences consacré par les lois de décentralisation, pour :
- mieux protéger les enfants contre les violences ;
- améliorer le quotidien des enfants protégés, que ce soit en termes d’accueil ou d’accompagnement ;
- améliorer les garanties procédurales au bénéfice des enfants ;
- mieux piloter la politique de prévention et de protection de l’enfance.
Défis Actuels et Crises du Système de Protection de l'Enfance
Le dispositif administratif et judiciaire développé par la puissance publique d’État et territorial traverse une crise singulière. De longue date, il est en souffrance ; désormais, il est en crise. Non seulement il ne parvient plus à faire face à la pression qu’il doit supporter et qui s’est accentuée dans la toute dernière période, notamment s’agissant de la prise en charge de très jeunes enfants. Mais il est aussi interpellé sur la qualité des prestations fournies - ainsi on l’accuse de délaisser des enfants en danger ou nombre de jeunes majeurs -même si l‘arbre ne doit pas cacher la forêt. Elle réussit plus souvent que les professionnels et l’opinion le croient à rompre la chaine de l’exclusion. La loi de 2022 a créé une dynamique vertueuse. Reste que nombre de mesures judiciaires ne sont pas exercées ou avec un grand retard. Force est aussi de constater que nombre d’enfants sont accueillis par l’ASE bands ils relèvent des dispositifs médicaux ou du handicap. Dans un rapport remis en juillet 2023 les sénateurs appellent à un moratoire législatif. L’urgence est plus que jamais d’appliquer la loi avant de songer à la changer. Pour être financier le problème n’est pas que financier. Le travail social comme tous les métiers de l’humain traverse une grande dépression. Ceux qui sont en poste sont en grande souffrance et aspirent à le quitter. Les instituts de formation peinent à trouver en nombre et en qualité des candidats pour les remplacer. Les pouvoirs publics payent ici leur carence sur plusieurs décennies à ne pas avoir reconnu la qualité et l’intérêt pour la République du travail fourni par ceux qui interviennent sur les missions de service public de santé, d’éducation, de sécurité, mais encore d’accompagnement. Il ne suffira pas d’un claquement de doigts pour rétablir la situation. Des mesures provisoires s’imposent pour desserrer l’étau et permettre de dégager un plan au long terme. En arrière-fond, la remise en cause du dispositif des politique publiques : les Départements sont taxés d’avoir failli à leur mission et on propose de recentraliser l’ASE oubliant que c’est d’abord l’Etat qui a fauté en ne tenant pas sa partie de contrat des lois de décentralisation. Les pouvoir publics donnent ici l’impression de tanguer quand nul n’ignore que l’Etat qui n’a pas pu assumer sa part pourrait difficilement assumer le tout. Il lui appartient déjà de tenir ses responsabilités en veillant au fonctionnement de ses propres services pour redevenir légitime à animer une politique nationale qui se déclinerait territorialement en tenant comptes des spécificités. Certains veulent voir dans la multiplication des signalements d’enfants en danger- notamment de très jeunes enfants - la conséquence d’une meilleure qualification des institutions sociales à repérer les situations difficiles effet notamment du « Plan des 1000 premiers jours ». On peut aussi y voir le signe de la défaillance des dispositifs médico-sociaux, proches des familles, censé les étayer, les accompagner dans l’appréhension et le traitement de leurs difficultés afin d’éviter des situations paroxystiques qui débouchent sur des situations de crise. ! Plus que jamais, force est de constater que tous ces services, malgré les efforts encore homéopathiques pour les renforcer, sont en situation difficile. Il est urgent que l’État et les Conseils départementaux veille à les redoter en moyens afin d’assumer leur rôle et au final faire baisser la pression qui aujourd’hui pèse sur la protection administrative sur la protection administrative et judiciaire. La protection des enfants vulnérables est déjà à ce prix.
Impact de la Pandémie et Violences Sexuelles
Autre réalité dont on ne mesure toujours pas encore tous les effets : la pandémie que nous venons de supporter, notamment des périodes de confinement. Un effort indéniable, et très français, a été développé pour garantir la scolarisation des enfants. On s’interroge toujours sur l’impact de cette séquence pour les enfants, notamment les violences supportées dans cette période de vie renfermée. On sait que les jeunes notamment les étudiants ont particulièrement mal supportés cette période. Si on reste dans une approche macro on ne peut pas négliger, surtout dans ce moment où la CIIVISE vient de rendre son rapport, la réalité des violences sexuelles supportées par les plus jeunes dans et hors l’univers familial. 5,5 millions de français affirment avoir été victimes de violences sexuelles le temps de leur enfance, dont 3 millions d’inceste.
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La Question des Mineurs Non Accompagnés (MNA)
A ce titre de la protection de l’enfance, illustrant bien ce partage de compétences au sein de la puissance publique, la question de la migration est à nouveau posée avec acuité. Après une chute liée à une moindre circulation durant la pandémie on retrouve quasiment en 2022 l’étiage de 2018 avec 140 00 jeunes personnes reconnues sur l’année comme mineurs non accompagnés. Et sur les 204 000 mineurs et jeunes majeurs admis physiquement à l’ASE, 36 000 sont des étrangers. La tendance lourde est toujours à les considérer d’abord comme des étrangers plutôt que comme des enfants. Qui plus est, tout logiquement, on n’hésite plus banalement à les qualifier de délinquants quand ce n’est qu’à la marge que ces jeunes, qui ont reçu mission de s’insérer pour pouvoir avec une formation envoyer de l’argent au pays, peuvent commettre des délits. Le dossier est pendant et très politique. Sur son volet Protection de l’enfance, comme l’avançait le rapport Landrieu de 2006 la question centrale qui est financière doit être résolue simplement tant que leur situation administrative au regard du séjour n’est pas gérée ces enfants et ces jeunes doivent être assumés à 100% par l‘Etat ; une fois devenus des enfants de France les C.D. doivent financer … sur la Dotation globale de fonctionnement versée par l’Etat.
La Protection Maternelle et Infantile (PMI) : Un Pilier de la Prévention
La France possède un important réseau de prévention à travers la protection maternelle et infantile (PMI). Dans son rapport intitulé « Pour sauver la PMI, agissons maintenant », publié en 2019, la députée Michèle PEYRON dressait pourtant le constat, largement partagé et étayé, d’une gouvernance lacunaire de la PMI, source d’inégalités sur le territoire. Elle appelait à inscrire l’action de la PMI dans un cadre national, autour d’objectifs de santé publique clairs. En cohérence avec ces travaux et ceux, complémentaires, ayant été menés depuis, le projet de loi renforce la cohérence entre la politique de santé, les réformes et stratégies en cours de déploiement (au premier rang desquelles la stratégie des 1 000 premiers jours de l’enfant) et leur déploiement sur le territoire, ainsi qu’un équilibre entre l’ancrage territorial et la prise en compte des enjeux sanitaires globaux.
Défis de la PMI
Le dispositif de PMI a fait face depuis 30 ans à une tension entre l’existence d’une législation nationale très précise et celle d’un cadre d’application décentralisé et confié aux départements, sans politique nationale incitative ou régulatrice jusqu’à la période récente. Malgré la décision gouvernementale d’adopter des priorités pluriannuelles de santé publique en concertation avec les départements, l’absence persistante d’instance nationale réglementaire consacrée à la PMI n’offre pas le gage d’un travail suffisant de co-construction et de suivi conjoint de ces orientations au quotidien et dans la durée. L’offre de services de PMI est donc fragilisée dans de nombreux départements : beaucoup de consultations de nourrissons et de femmes enceintes ou de planification familiale, de bilans de santé en maternelle sont supprimés ; sinon les délais de rendez-vous s’allongent, le suivi d’enfants après 2 ans se restreint, les visites à domicile en pré et post-natal se raréfient. On ne compte plus les postes vacants, s’agissant notamment des médecins : - 26% en janv. 2022 sur 49 départements (enquête SNMPMI) , cf. Le périmètre de la PMI est réduit dans un nombre croissant de départements à certaines missions (protection de l’enfance, modes d’accueil) en délaissant le champ global de la prévention, les équipes de PMI sont en outre souvent dispersées, unité territoriale par unité territoriale sans aucune coordination en tant que service départemental de PMI. En inscrivant des mesures relatives à la PMI dans une loi de protection de l’enfance, le gouvernement a continué à accompagner une vision de la PMI, déjà présente dans la loi de 2007, comme une simple composante santé de la politique de protection de l’enfance au lieu d’une politique de santé publique ayant des finalités propres de promotion de la santé incluant celles relatives à la prévention en protection de l’enfance. L’unicité du service de PMI dirigé par un médecin comme condition de production et de mise en œuvre d’une politique départementale cohérente de PMI n’est pas suffisamment appréhendée par les décideurs nationaux et locaux (cf. Un service au public insuffisant et très inégalement réparti, les normes minimales conçues pour le garantir sont très diversement respectées et devraient être révisées. En tout cas, le rapport Peyron indiquait une diminution de 45% des consultations infantiles entre 1995 et 2016, de 50% des visites à domicile des puéricultrices et de 30% de celles des sages-femmes. Le financement est mal assuré par l’État (pas de fléchage dans la Dotation de décentralisation - DGD) et par la Sécurité sociale (absence de remboursement pour le travail des puéricultrices, des psychologues notamment, insuffisance pour les médecins par ex. pour consultations complexes…). L’enveloppe annoncée par le gouvernement est de 100 millions d’€ pour la contractualisation État-départements, c’est-à-dire 0,05% de la dépense nationale de santé. Le problème crucial de la démographie des professionnels de PMI : une étude du CNFPT[7] prévoyait que la part des titulaires au 31/12/2006 qui devaient atteindre l’âge moyen de départ en retraite en 2020 serait de 66% pour les médecins, 47% pour les psychologues, 69% pour les sages-femmes, 43% pour les puéricultrices. Sans oublier de mentionner les récentes alertes sur la remontée depuis 10 ans du taux de mortalité infantile en France[9] dont les hypothèses renvoient à la fois à la dégradation des conditions de vie et de santé d’une partie de la population et également du système de soins et de prise en charge sociale et psychologique… Les préconisations sur la santé de l’enfant, issues de divers rapports récents (cour de comptes 2021, IGAS 2020) posent de nombreuses questions et éludent l’articulation entre pédiatrie de ville, hospitalière et de PMI : exemple le rapport de la cour des comptes ignore pour l’avenir la place des médecins de PMI dans la réalisation des examens obligatoires des enfants en proposant de les confier aux seuls “médecins traitants” de l’enfant.
Pistes pour une Amélioration du Système
Face à ces défis, plusieurs pistes peuvent être explorées pour améliorer le système de protection de l'enfance et la PMI en France :
- Renforcer la coordination entre l'État et les départements : Il est impératif que l'État joue pleinement son rôle d'animation et de régulation, en veillant à ce que les politiques nationales se déclinent efficacement au niveau territorial, tout en tenant compte des spécificités locales..
- Assurer un financement adéquat et équitable : L'État doit revoir sa contribution financière à travers la Dotation Générale de Fonctionnement (DGF) pour mieux refléter les coûts réels de la protection de l'enfance.
- Valoriser les professionnels du travail social : Il est essentiel de reconnaître la qualité et l'importance du travail fourni par les professionnels de la santé, de l'éducation, de la sécurité et de l'accompagnement social.
- Développer la prévention et le soutien aux familles : Il est crucial de renforcer les services médico-sociaux de proximité, afin d'étayer et d'accompagner les familles dans l'appréhension et le traitement de leurs difficultés.
- Améliorer la gouvernance et la coordination : Il est nécessaire de renforcer la coordination entre les différentes instances existantes, en créant un organisme national unique compétent pour appuyer l'État et les conseils départementaux.
- Mieux prendre en compte les réalités familiales : Il est important de moderniser les concepts en ne réduisant plus le rapport des parents aux enfants en termes d'autorité, mais de responsabilité.
- Mobiliser le secteur associatif : Il est essentiel de soutenir et de valoriser le rôle du secteur associatif, en assurant une contractualisation pluriannuelle avec des budgets globaux sur objectifs.
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