Introduction
La question du recours par l'État aux prestations externes de conseil a suscité un intérêt croissant ces dernières années. Divers travaux, allant des communications de la Cour des comptes aux rapports de commissions d'enquête parlementaires, ont mis en lumière les enjeux liés à cette pratique. La proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques, déposée au Sénat, vise à améliorer la transparence et à renforcer les obligations déontologiques. Cet article analyse en détail les dispositions de cette proposition de loi, les débats parlementaires qu'elle a suscités, et les enjeux qu'elle soulève.
Contexte et Genèse de la Proposition de Loi
Travaux Antérieurs et Constat d'un Recours Massif
Au cours des dernières années, plusieurs travaux ont été consacrés à la question du recours par l’État aux prestations externes de conseil. Dès 2014, celle‑ci avait fait l’objet d’une communication de la Cour des comptes. Plus récemment, au sein de la commission des finances de l'Assemblée, les travaux de contrôle de Mme Véronique Louwagie, en 2021, puis de Mme Cendra Motin, en 2022, ont conduit à s'y intéresser.
Le rapport de la commission d’enquête soulevait deux principales questions : la vision de l’État et de sa souveraineté face à des cabinets privés, d’une part, et la bonne utilisation des deniers publics, d’autre part. Il a mis en évidence :
- Un recours massif et croissant aux cabinets de conseil : en 2021, les dépenses de conseil de l’État au sens large auraient dépassé le milliard d’euros, en forte augmentation par rapport à 2018.
- Une « influence avérée » sur la prise de décision publique : l’intervention des consultants est très souvent discrète, ce qui alimente un sentiment de défiance, en particulier chez les agents publics. Les scénarios présentés seraient par ailleurs orientés, et priorisés, parfois à la demande de l’administration.
La mission d’évaluation de la mise en œuvre de la circulaire du Premier ministre n° 6329/SG du 19 janvier 2022 a publié son rapport le 20 janvier 2023. Elle concluait que tous les ministères avaient mis en place les dispositifs d’engagement prévus, même si la granularité de leur suivi restait variable. Elle précisait par ailleurs que le recrutement de consultants internes, comme la formation de chefs de projets, étaient engagés.
La DITP a renouvelé en 2023 l’accord-cadre interministériel, hors ministères des Armées, relatif à la réalisation de prestations de conseil en stratégie, en cadrage et conduite de projets et en efficacité opérationnelle, dont le fonctionnement avait fait l’objet de critiques dans le rapport de la commission d’enquête. La consultation a été lancée fin juillet 2022 et notifiée le 23 janvier 2023.
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En matière de transparence budgétaire, la loi de finances pour 2023 a créé une annexe au projet de loi de finances (ou « jaune » budgétaire) consacrée au Recours aux conseils extérieurs. Deux annexes ont déjà été publiées, à l’automne 2022, puis à l’automne 2023.
Enfin, dans son rapport consacré au recours par l’État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseil de juillet 2023, la Cour des comptes, qui réalisait à cette occasion son premier rapport d’initiative citoyenne, relevait plusieurs difficultés, concernant la qualité des données budgétaires et comptables, la doctrine d’emploi du recours aux cabinets de conseil, le pilotage interministériel, ainsi que du point de vue de l’application du droit de la commande publique. Elle soulignait que si des progrès avaient été faits dans la dernière décennie, par exemple en matière de déontologie, les avancées les plus significatives l’avaient été dans la période très récente, sous la pression de l’actualité. La Cour formulait huit propositions, de nature infra-législative.
Dépôt de la Proposition de Loi au Sénat
Déposée au Sénat le 21 juin 2022, la proposition de loi encadrant l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques comprend 19 articles, répartis en six chapitres. Le texte définit les acteurs publics concernés, qu’il désigne sous les termes d’administrations bénéficiaires. Le périmètre des prestations de conseil concernées reprend celui de la commission d’enquête du Sénat, et est entendu de manière très large.
Principales Dispositions de la Proposition de Loi
La proposition de loi s'articule autour de deux axes principaux : améliorer la transparence et renforcer les obligations déontologiques.
Amélioration de la Transparence
Plusieurs articles visent à accroître la transparence concernant le recours aux cabinets de conseil.
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- Obligation de déclaration de la qualité de consultant (Article 2): Les consultants sont tenus de faire connaître cette qualité dans leurs relations avec l’administration et les tiers, et d’identifier les documents sur lesquels ils ont travaillé.
- Création d'une annexe budgétaire (Article 3): L’article 3 prévoit la création d’une annexe budgétaire recensant les prestations de conseil commandées par les administrations, qui a vocation à présenter des informations agrégées sur les dépenses consacrées aux prestations de conseil par ministère, ainsi que des informations détaillées sur chaque prestation de conseil réalisée.
- Publication des informations dans le rapport social unique (Article 4): L’article 4 prévoit que ces mêmes informations figurent dans le rapport social unique de chaque administration et sont publiées en données ouvertes.
- Extension de la compétence de la CADA (Article 6 bis): La Commission a choisi d’étendre la compétence de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) aux questions relatives à l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques relevant des dispositions des articles 4 et 6 de la proposition de loi. Cet ajout permet de rendre la CADA explicitement compétente pour se prononcer sur un refus de communication des documents mentionnés par la proposition de loi, dès lors que celle-ci serait saisie par un administré sur le fondement des dispositions du code des relations entre le public et de l’administration (CRPA).
Renforcement des Obligations Déontologiques
Le chapitre III prévoit plusieurs règles tendant à encadrer le recours aux prestations de conseil.
- Probité et Intégrité (Article 9): L’article 9 prévoit ainsi que le prestataire et les consultants exercent leur fonction avec probité et intégrité, et veillent à prévenir ou faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts. De plus, l’administration et ses conseils doivent s’engager sur un code de conduite avant chaque prestation, la HATVP étant compétente pour répondre aux demandes d’avis de l’administration.
- Déclaration d'intérêts (Article 10): L’article 10 prévoit par ailleurs que les prestataires et les consultants réalisent une déclaration d’intérêts, dont le contenu serait aligné sur celle que doivent remplir les responsables publics. Ces déclarations sont transmises avant le début de chaque prestation à l’administration bénéficiaire, qui peut ensuite saisir la HATVP en cas de doute. La Commission a adopté un amendement de rédaction globale transformant la déclaration exhaustive, exacte et sincère des intérêts en une attestation d’absence de conflit d’intérêts, pour les prestataires comme pour les consultants. Ainsi, dans le cas où le prestataire ou le consultant estimerait être en situation de potentiel conflit d’intérêts, il devrait en déclarer les raisons à l’administration, et seules les informations pertinentes seraient alors transmises à cette dernière.
- Pouvoirs de la HATVP (Article 12): Afin d’assurer le respect de ces obligations nouvelles, la HATVP se verrait dotée d’un droit de communication, ainsi que de la possibilité de procéder à des vérifications sur place, et pourrait adresser une mise en demeure aux personnes ayant manqué à leurs obligations.
- Sanctions Administratives (Article 15): Surtout, la HATVP pourrait infliger des amendes administratives, d’un montant de 15 000 euros au maximum, en cas de manquement aux obligations prévues par le texte, décider de rendre publiques ces amendes, et exclure l’intéressé de la procédure de passation des contrats de la commande publique. Ces sanctions seraient prononcées par une commission des sanctions dont la création est prévue par le texte (articles 13 et 14). La commission des Lois du Sénat a prévu la création d’un mécanisme de régularisation pour les personnes exclues de la procédure de passation des marchés publics, dit d’« auto-apurement ».
- Protection des données (Articles 17 et 18): Le chapitre V renforce la protection des données de l’administration. L’article 17 interdit de réutiliser les données collectées par les conseils dans le cadre de leurs prestations ; ces données doivent être supprimées dans un délai d’un mois, et l’article confie à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) le contrôle du respect de cette obligation. L’article 18 impose par ailleurs la réalisation d’un audit de sécurité des systèmes d’information du prestataire de conseil préalablement à l’obtention d’un contrat, suivant un référentiel établi l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). La Commission a par ailleurs procédé à l’assouplissement des exigences prévues par l’article 18 de la proposition de loi, qui prévoyait un audit systématique du prestataire de conseil, afin d’attester que son système informatique présente un niveau minimal de sécurité.
Examen Parlementaire et Amendements
Examen au Sénat
La proposition de loi a été examinée par le Sénat le 12 octobre en commission, et le 18 octobre en séance publique. 22 amendements de la rapporteure, Mme Cécile Cukierman, ont été adoptés en commission, tandis que 4 amendements, déposés par d’autres sénateurs, l’ont été en séance publique. Le Sénat s’est attaché à préciser la rédaction du texte, sans en changer l’esprit.
- Article 1er: À l’article 1er, la commission des Lois du Sénat a choisi d’abandonner la référence aux opérateurs au profit de la notion d’établissement public de l’État, qui est juridiquement plus robuste. En séance publique, sur proposition de M. La commission a par ailleurs exclu des prestations concernées les prestations de programmation et de maintenance en informatique, au motif que celles-ci sont courantes et ne présentent pas de risque d’influencer la décision publique, ainsi que les prestations réalisées par les professions réglementées du droit, qui sont d’ores et déjà soumises à des obligations déontologiques.
- Article 12: À l’article 12, la commission des Lois du Sénat a précisé les modalités d’intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) en cas de contrôle sur place.
- Article 13: À l’article 13, la commission des Lois du Sénat a précisé le régime des sanctions.
Examen à l'Assemblée Nationale
- Article 1er: À l’article 1er, la Commission a restreint le champ des établissements publics de l’État concernés aux seuls établissements dont les dépenses de fonctionnement sont supérieures à 60 millions d’euros, afin de ne pas y attraire les plus petits d’entre eux, pour lesquels les enjeux paraissent limités. La Commission a exclu la Caisse des dépôts et consignations de la liste des administrations bénéficiaires, du fait des spécificités de cet établissement.
- Article 10: À l’article 10, la Commission a adopté un amendement de rédaction globale transformant la déclaration exhaustive, exacte et sincère des intérêts en une attestation d’absence de conflit d’intérêts, pour les prestataires comme pour les consultants.
- Article 16: Sur proposition de votre rapporteur, M. Bruno Millienne, et malgré l’avis défavorable de votre rapporteur, M. Nicolas Sansu, la Commission a par ailleurs supprimé l’article 16, relatif au contrôle des mobilités professionnelles des agents publics. En effet, en l’état de la rédaction proposée, les dispositions relatives à la systématisation des contrôles de la HATVP ne paraissent pas avoir de portée juridique concrète.
- Protection de l'information: Faisant écho aux préoccupations de la commission d’enquête, la Commission a adopté un amendement, suivant l’avis favorable de votre rapporteur, M. Nicolas Sansu, et malgré l’avis défavorable de votre rapporteur, M. C. Elle a ainsi prévu que les mesures de protection de l’information, prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration, s’appliquent également aux informations dont la publication en données ouvertes est prévue aux articles 4 et 6 du texte, c’est-à-dire aux informations détaillées relatives aux prestations de conseil, aux bons de commande et aux actes d’engagement des marchés subséquents, ainsi qu’aux évaluations. - elle a exclu les documents destinés à l’information du public réalisés dans le cadre de prestations de conseil en communication de l’obligation de mentionner la participation du prestataire ou du consultant ainsi que de l’interdiction d’utiliser les signes distinctifs de l’administration. Sans cette précision, la réalisation de certaines prestations, telles que la production de visuels pour une campagne d’information de la population par exemple, aurait été rendue impossible.
Portée et Enjeux de la Proposition de Loi
Définition du Champ d'Application
L’article 1er définit le champ d’application de la proposition de loi. Il fixe pour cela deux critères, reposant, d’une part, sur une liste d’administrations concernées et, d’autre part, sur une typologie de prestations de conseil. Sur proposition de sa rapporteure, la commission des Lois du Sénat a choisi de faire référence aux établissements publics de l’État plutôt qu’à ses opérateurs. La commission a par ailleurs exclu des prestations concernées les prestations de programmation et de maintenance en informatiques, ainsi que les prestations réalisées par les professions réglementées du droit.
L’article 1er de la proposition de loi reprend l’approche suivie par la commission d’enquête sur l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, dont le rapport avait été remis le 16 mars 2022 concernant le champ d’application du texte. La commission d’enquête du Sénat avait souhaité examiner le recours aux cabinets de conseil par l’État « dans son ensemble ». Elle avait ainsi retenu une approche particulièrement large, et s’était intéressée à des prestations de nature très différentes, allant du conseil en stratégie au conseil en organisation et en gestion des ressources humaines, en passant par le conseil en communication ou en informatique.
Acteurs Publics Concernés
- Les établissements publics de santé. Des éléments de définition de cette notion résultent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans une décision rendue à propos d’un projet de statuts d’une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) qu’un député envisa…
Enjeux de Souveraineté et d'Utilisation des Deniers Publics
La proposition de loi répond aux préoccupations soulevées par le rapport de la commission d'enquête concernant la vision de l’État et de sa souveraineté face à des cabinets privés, d’une part, et la bonne utilisation des deniers publics, d’autre part. Elle vise à encadrer le recours aux cabinets de conseil afin de garantir l'intégrité de la décision publique et d'assurer une utilisation efficace des fonds publics.
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